MODULO PARA LEVANTAR INFORMACION SOBRE RESPUESTAS INSTITUCIONALES FRENTE A LA VIOLENCIA DE GENERO Y A LA SITUACIÓN DE LAS MUJERES BAJO CONFLICTO ARMADO Y POST CONFLICTO

 TABLA DE CONTENIDOS: 

1. Datos Básicos del país estructura del Estado ordenamiento jurídico; Solicitamos desarrollar los siguientes puntos, bien con datos precisos de tenerlos disponibles o en forma narrativa breve de ser el caso

1.1 País: PERU

1.2 Tamaño de la población total, desagregadas por ubicación geográfica urbano/rural y por sexo

Nuestra población según el Censo de 1993, llega aproximadamente a 24 millones de habitantes.

1.3 Población bajo pobreza y extrema pobreza

Oficialmente, el gobierno peruano reconoce que el 48% de la población se ubica en el estrato pobre y el 18% en extrema pobreza. Más de 12 millones de personas tienen actualmente alguna característica de pobreza. Es importante señalar que el PNB per cápita (dólares) en el año 1997 fue de 2420. Y que el porcentaje de población que vive con menos de un dolar diario (1990-1995) alcanzó el 49%

El PBI creció en 6,4 y 12,7% en los años 1993 y 1994 respectivamente. Sin embargo, el empleo formal disminuyó en 2% en 1993 y 0,5% en 1994.

1.4 Características étnicas, raciales y lingüísticas

El total de la Población total censada de las comunidades indígenas, de acuerdo al Censo de 1993, es de 23,947,000 habitantes, el 66,7% de la población reside en las áreas urbanas y el 33,3% en áreas rurales.

El Perú tiene una composición multiétnica y plurilingüe. Los pueblos indígenas en la Costa, Sierra y Amazonía peruana era estimada hasta 1992 en 10,000,000, es decir la mitad de la población peruana. Por otro lado, se debe señalar que la población negra no ha sido censada. 

De acuerdo al Censo de 1993, la población de las comunidades indígenas de la amazonía peruana es de 299,218 habitantes, distribuida en 1450 comunidades pertenecientes a 65 pueblos étnicos (48 de ellos censados). El índice de masculinidad en esta población es de 109 hombres por cada 100 mujeres. 

El 49,7% de la población tiene entre 0 y 14 años, mientras que el 48,8% tiene entre 15 y 64 años y sólo el 1,5% tiene más de 65 años. El porcentaje de la población sin nivel educativo y preescolar es de 32% mientras que el 49% tiene algún nivel de educación primaria y sólo el 15,5% tiene algún año de secundaria y superior. 

La mortalidad infantil en estos pueblos fluctúa entre 99 y 153 por mil nacidos vivos. Sólo en la amazonía peruana se registran 13 familias lingüísticas censadas.

1.5 Localidades bajo conflicto actual o reciente y población desplazada desagregada por sexo

Según estudios realizados por el PAR, se estima que, aproximadamente 200 mil familias (alrededor de 1 millón de personas) han sido desplazadas por la violencia entre 1980 y 1992.

Entre 1983 y 1985 se habrían producido el 23% del total de desplazados, esencialmente de procedencia Ayacuchana. Entre 1986 y 1989 los desplazamientos se habrían elevado al 45%. En el último quinquenio los departamentos que expulsan mayor volumen de población son; Junín, Ayacucho, Ancash y Huancavelica. De las provincias de los departamentos de Apurímac, Ayacucho y Huancavelica, migraron 195 mil personas, de las cuales el 77% se desplazó fuera de sus departamentos y sólo el 13% lo hizo dentro de los mismos. Las áreas de recepción de desplazados más importantes después de Lima son:

Junín

Cusco

Ica 

Según el Censo Nacional de Población y Vivienda (INEI 1993) el Departamento de Junín recibió migrantes de Apurímac en un 3.6%, de Ayacucho en un 4.9% y de despalzados de Huancavelica en un 31.7%. También se registraron despalazamientos internos en estos departamentos, siendo los de mayor desplazamiento interno Apurímac, Huancavelica y Ayacucho 

Es importante señalar, que el desplazamiento a causa del conflicto armado interno (1980-1992) afectó predominantemente a población indígena andina y amazónica. 

El patrón migratorio nos dice que el proceso de desplazamiento es, mayoritariamente, masculino adulto, seguido por hombres y mujeres jóvenes, quedando las mujeres adultas a cargo de las parcelas y de los ancianos y niños. 

Se estima que el 78% de los jefes de hogar de familias desplazadas son mujeres. 

Un estudio realizado en Lima, señala que el 89% de los desplazados totalmente analfabetos son mujeres. 

1.6 Estructura del Estado: separación de poderes, instancias de administración de justicia, instancias ligadas a la seguridad ciudadana o la protección de derechos constitucionales (policía, gobiernos locales, ombudsman)

El artículo 45º de la Constitución de 1993, establece el principio de separación de poderes. En relación a la Estructura del Estado que la Constitución de 1979 determinaba, y la planteada por la nueva carta magna existe una marcada diferencia. 

Actualmente, se otorga al poder Ejecutivo mayores prerrogativas, en retrimendo de las funciones del Poder Legislativo. "Lo que se ha restado al Parlamento es lo que se le ha sumando al Ejecutivo, en un esfuerzo de llegar al régimen presidencial por suma de atribuciones, pero sin alterar la esencia del anclaje constitucional a las fórmulas mixtas" 

Existe además una clara discrepancia entre la Constitución y la práctica, al respecto el representante del Secretario General de las Naciones Unidas, estimó que "En general se reconoce la injerencia del Presidente y el poder legislativo ene l ámbito del poder judicial y que el gobierno sigue siendo muy centralizado y burocrático. La situación del sistema judicial es motivo de preocupación para todos los peruanos, incluido los dirigentes del país".

Los órganos jurisdiccionales del sistema de administración de justicia peruana son:

" La Corte Suprema de Justicia y las demás Cortes y Juzgados que determine su ley orgánica" 

La Ley Orgánica del Poder Judicial (artículo 26º) consigna como órganos jurisdiccionales del Poder Judicial a:

La Corte Suprema de Justicia de la República

Las Cortes Superiores de Justicia, en los respectivos distritos judiciales. Contamos con Cortes Superiores por cada Distrito Judicial, que en algunos casos coincide con la división política Estatal

Los Juzgado Especializados (Civiles, Penales o de Familia) y Mixtos, en las Provincias respectivas;

Los Juzgados de Paz Letrados, en la ciudad o población de su sede; y

Los Juzgados de Paz que son personas honorables de la población que administran justicia a buen saber y entender. Sin elegidos por elección popular, representan alrededor del 80% del total del poder judicial. 

Sin embargo en los últimos, tiempos el poder judicial se ha visto disminuido en su capacidad en administrar justicia. Es importante mencionar que durante los años que siguieron al Golpe de Estado de 1992, se paralizó todo el sistema judicial, desde esa fecha "El judicial no ha recuperado ni su inamovilidad ni su independencia" 

Posteriormente, la autonomía e independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público, se han visto más limitada por las Comisiones Ejecutivas creadas en noviembre de 1995 y junio de 1996, respectivamente y prorrogadas mediante ley 27009 en diciembre de 1998 hasta el 31 de diciembre del año 2000. 

Durante 1998, se dieron leyes que distorsionaron las funciones del Consejo Nacional de la Magistratura. Entre las modificaciones más importantes es la de transferir la investigación de las denuncias a magistrados que puedan ser sancionados con destitución a las Comisiones Ejecutivas tanto del Poder Judicial como la del Ministerio Público. Este hecho se ve agravado por el hecho que los Jueces y Fiscales Provisionales representan el 82.5% (según versión del Presidente del Consejo de la Magistratura). Finalmente, la ley 26898 de diciembre de 1997, equipara los derechos y atribuciones de los magistrados provisionales con los Titulares. 

El panorama mencionado nos demuestra que la división de poderes establecida en nuestra constitución, no se da en la práctica. La autonomía e independencia que debe de caracterizar a toda administración de justicia no existe en el sistema judicial peruano. 

Instancias ligadas a la seguridad ciudadana y de protección de derechos constitucionales:

Constitucionalmente la Institución encargada de la seguridad ciudadana es la Policía Nacional, cuya finalidad primordial es garantizar, mantener y restablecer el orden interno. 

Adicionalmente, en los últimos años los gobiernos locales han desarrollado un servicio de seguridad ciudadana denominada Serenazgo Municipal, que busca proteger a la ciudadanía que reside dentro del territorio distrital. Es una experiencia inicial que prevee coordinaciones acciones específicas con la Policía Nacional, que debiera evaluarse posteriormente para determinar sus implicancias en las necesidades de segurida ciudadana de las mujeres. 

La Constitución de 1979, introduce la figura del Defensor del Pueblo, incluyéndola como parte del Ministerio Público. La Constitución de 1993 la concibe como una Institución democrática nueva, ya que la configura como un órgano autónomo funcional y administrativamente cuyo titular es designado por el Congreso de la República. Sin embargo carece de autonomía presupuestal lo que no favorece su desarrollo. Esta nueva configuración de la Defensoría del Pueblo, determina que sus primeros años de vida sirvan para su fortalecimiento, para poder después empezar a ser efectivamente un canal de solución no judicial a los problemas o reclamos que se presenten. De la eficacia de esta Institución se podrá lograr no sólo el funcionamiento de las Instituciones de la Administración Estatal y de los servicios públicos, sino también un mejor desarrollo del sistema de Justicia básica del país. 

Actualmente existen cinco representaciones defensoriales, ubicado en las capitales de los departamentos de Arequipa, Ayacucho, Callao (Provincia Constitucional) Cusco, Loreto (Iquitos) y La Libertad (Trujillo). Se cuenta con un grupo de trabajo asociado en Piura y se ha proyectado inaugurar representaciones defensoriales en Junín (Huancayo) y Piura. 

Finalmente se atiende a las poblaciones alejadas mediante los módulos de atención que reciben quejas y peticiones en las que además se orienta al público y se atiende sus consultas. A nivel nacional se cuenta con 11 módulos de atención ubicados en Ancahs (Chimbote), Huanta (Ayacucho), Cajamarca, Bellavista (Callao), cinco provincias del Departamento de Junín (Jauja, Huancayo, Chupaca, El Tambo y Concepción) Chepén y Santo Dominguito (La Libertad). 

Sin embargo, la gran debilidad de esta institución sigue siendo la asignación de presupuesto por parte del Tesoro Público. En 1998, aproximadamente el 25% del presupuesto de la Defensoría del Pueblo estuvo constituido por aportes de la cooperación internacional y en 1999 representa aproximadamente el 35% del presupuesto institucional.

1.7 Características del Gobierno: unitario/federal, Centralizado/descentralizado

El artículo 43º de la Constitución Peruana vigente determina que las características del Estado y del gobierno de la nación son: "Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes" 

Sin embargo la gran mayoría de oficinas de atención y de administración sectorial se ubican aún en la ciudad capital. Inclusive las leyes siguen teniendo un marcado sesgo urbano, que las hacen inaplicables en zonas rurales.

1.8 Fuentes del Derecho (Ley, jurisprudencia, costumbre)

Son fuentes del Derecho Peruano la Ley, la costumbre, la Doctrina y la jurisprudencia. 

Las comunidades campesinas y nativas se rigen por la costumbre, siempre y cuando estas no lesionen derechos humanos.

1.9 Tratados internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados: (en particular Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación hacia la mujer; Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer.

El Estado Peruano ha firmado y ratificado entre otros los siguientes instrumentos internacionales:

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial.

Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación hacia la mujer; suscrita por el Perú el 23 de julio de 1981 y ratificada el 13 de setiembre de 1982

Convención para la prevención y la sanción del Delito de Genocidio

Convención Americana de derechos Humanos, ratificado el 28 de julio de 1978

Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura, ratificada el 28 de marzo de 1991

Convención sobre los derechos del niño

Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer; suscrita por el Perú el 12 de julio de 1994, ratificada el 22 de marzo de 1995.

Convención contra la Tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes,

1.10 Valor de los tratados internacionales de derechos humanos

La Constitución del Estado Peruano de 1979, otorgaba jerarquía constitucional a los preceptos contenidos en los tratados relativos a los Derechos Humanos, por cuanto no podían ser modificados sino por el procedimiento que regía para la reforma de la referida Constitución. (art. 105º). Adicionalmente, el artículo 101 de la Carta de 1979, prescribía que ante el conflicto entre un tratado internacional y una ley nacional prevalecía el tratado internacional. 

Los tratado internacionales aprobados por el Congreso Peruano bajo el mandato de la Carta de 1979 son las siguientes:

Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación hacia la mujer

Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y del Adolescente 

Situación diferente plantea la Constitución peruana de 1993, al plantear una doble vía de aprobación de los tratados internacionales. Así el Congreso de la República es el encargado de aprobar los tratados derechos humanos, los mismos por tanto, obtendrían la jerarquía de Leyes Nacionales. 

Los tratado internacionales aprobados por el Congreso Peruano bajo el mandato de la Carta de 1979 son las siguientes:

Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer.

1.11 Sobre la competencia jurisdiccional de la corte interamericana de derechos humanos.

Es conocido que el estado peruano ha pretendido dejar de lado la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Al respecto, la Corte ha emitido una resolución que determina puntos importantes sobre esta controversia iniciada por el Estado Peruano. 

La Corte determina que "los instrumentos de aceptación de la cláusula facultativa de la jurisdicción obligatoria, presuponen la admisión, por los Estados que la presentan, del derecho de la Corte a resolver cualquier controversia relativa a su jurisdicción. Una objeción o cualquier otro acto interpuesto por el Estado con el propósito de afectar la competencia de la Corte es inocuo, pues en cualesquiera circunstancia la Corte retiene la competencia de la competencia, por ser maestra de su jurisdicción".

Según el objeto y fin de la Convención Americana, la Corte debe actuar de tal manera que se preserve la integridad del mecanismo previsto en el artículo 62.1 de la Convención, sería inadmisible por tanto, subordinar tal mecanismo a restricciones súbitamente agregadas por los Estados demandados a los términos de sus aceptaciones de la competencia contenciosa del Tribunal, lo cual no sólo afectaría la eficacia de dicho mecanismo, sino que impediría su desarrollo futuro. 

La resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos es clara al determinar que "La aceptación de la competencia contenciosa de la Corte constituye una cláusula pétrea que no admite limitaciones que no estén expresamente contenidas en el artículo 62.1 de la Convención Americana." No se puede, por tanto, invocar razones de orden interno de los Estados para limitar la competencia de la Corte, como pretendió el Estado Peruano. 

Es importante también remarcar que en la Convención Americana no existe norma alguna que expresamente faculte a los Estados Partes a retirar su declaración de aceptación de la competencia obligatoria de la Corte. Para el caso peruano tampoco puede pretenderse el retiro del instrumento de aceptación por el Perú de la competencia de la Corte, de fecha 21 de enero de 1981. 

La Convención Americana establece que ninguna disposición de la misma puede ser interpretada en el sentido de permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella. 

Una interpretación de la Convención Americana en el sentido de permitir que un Estado Parte pueda retirar su reconocimiento de la competencia obligatoria del Tribunal como pretende hacerse en el presente caso implicaría la supresión del ejercicio de los derechos y libertades reconocidas por la Convención, iría en contra de su objeto y propósito como tratado de derechos humanos, privaría a todos los beneficiarios de la Convención de la garantía adicional de protección de tales derechos por medio de la actuación de su órgano jurisdiccional. 

2. A fin de tener una visión sobre el desarrollo jurídico y sobre la aplicación al respecto, rogamos nos suministren información sobre: 

El aborto sigue siendo penalizado. 

Vacíos identificados en la normatividad producida en interpretaciones judiciales restrictivas en el tratamiento de a la violencia familiar y sexual. Al respecto, tratar sobre la persistencia de estereotipos, ideas o normas que debilitan la protección jurídica del derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, por ejemplo, justificación de crímenes contra mujeres en defensa del honor, no criminalización de la violencia en denominado ámbito privado, etc.

A nivel de Violencia familiar consideramos que es necesario:

El desarrollo de directivas según instancias funcionales (Policía Nacional, Ministerio Público, Poder Judicial) para evitar interpretaciones que menoscaben el derecho de las mujeres a recibir protección legal y a obtener justicia. 

Específicamente es necesario la reforma al TUO de la Ley 26260:

Artículo 2, el concepto debe incluir expresamente la violencia sexual en el espacio familiar y derogarse la condición de que la coacción sea grave. Debe también incluir la privación o restricción a las libertades. Incorporar como personas sujetas a protección a ex-cónyuges, ex-convivientes y personas que hayan procreado un hijo en común aunque no convivan.

Artículo 5, los formularios tipo no sólo deben ser responsabilidad del Ministerio del Interior y la Policía Nacional; el conjunto de instancias funcionales debe contar con un formulario tipo al ingresar la denuncia.

Garantías procesales para víctimas en la conciliación y otras etapas del proceso en que se requiera su concurrencia.

Artículo 26, incluir al Juez de Paz como agente facultado para adoptar medidas de protección en los casos de faltas cuyo origen sean hechos de violencia familiar.

Incluir plazos para el cumplimiento de las distintas etapas procesales. 

También es necesario crear en Fiscalías de Familia (o quienes hagan sus veces) y en Juzgados de Familia (o quienes hagan sus veces) espacios dedicados especialmente a la atención de violencia familiar. Esta medida debe desarrollarse a nivel nacional. 

Un retroceso importante en materia de violencia familiar, contemplar esta problemática como una ofensa conciliable. La Ley de conciliación otorga a los Centros de Conciliación la facultad de intervenir en casos de violencia familiar. Para el año 2,000 cualquier ciudadano que desee impulsar un demanda ante el órgano jurisdiccional deberá acreditar haber pasado por un Centro de Conciliación. 

Las comunidades campesinas y nativas no cuentan con reconocimiento oficial de sus funciones como operadores justicia básica ante el Organo formal de Administración de Justicia (Poder Judicial) lo que ocasiona que se genere muchas veces conflicto entre las normas consuetudinarias (Costumbre) con las que administran Justicia las Comunidades Campesinas y la Normas Legales Formales existentes. Por tanto, existe la necesidad de normar la forma de interelación que debe de existir entre esta Institución y la Adminstración de Justicia Formal. Para el caso específico de la violencia familiar las víctimas no recurren al sistema formal de justicia por el contrario sus quejas son presentadas ante la Asamblea de la Comunidad 

A nivel Penal existen delitos ligados estrechamente a actos de violencia familiar que no reconocen la vinculación ni menos son aceptados como agravantes del delito procesado (salvo el delito de lesiones). 

Finalmente aún se siguen dando conductas disuasorias por parte del personal policial, esto especialmente en provincias. Una última forma de evitar recibir las denuncias es detallarles a las víctimas que "sólo van a lograr una conciliación". En nuestro país existe un errado concepto de la conciliación ya que esta es concebida como una reconciliación. Otro formula bastante común es la de no inscribir la denuncia mientras no llegue el examen médico legal y/o recibir desistimientos con firma legalizada por parte de la agraviada (esto se da generalmente cuando el agresor pertenece a la Policía o a la Fuerzas Armadas). 

Violencia Sexual: En los últimos dos años se han logrado grandes avances legislativos dentro de este tipo de violencia de género, sin embargo seguimos detectando algunos problemas que detallamos a continuación: 

Falta de Políticas integrales; El Estado Peruano no tiene aprobadas políticas de prevención real y oportuna de la violación y el abuso sexual ni de atención a sus secuelas. El marco legal vigente se ha centrado en el incremento de las sanciones para los agresores habiendo descuidado totalmente las medidas que permitan a las víctimas atender adecuadamente su salud integral (reproductiva, sexual y psicológica) así como las garantías judiciales necesarias para el respeto a sus derechos fundamentales.

Para las leyes peruanas, la orientación y el tratamiento requerido a los problemas de salud o riesgo de embarazo de las víctimas de violencia sexual pertenecen a la esfera de preocupación privada de estas. 

Finalmente, es lamentable la inexistencia de un sistema de registros que permita contar con información estadística basada que permita conocer las dimensiones de la violencia sexual.

Falta de espacios especiales para recibir las denuncias: La falta de espacios especiales de apoyo y orientación a las víctimas de violación sexual actúa como mecanismo disuasorio de la denuncia. Quienes deciden denunciar se enfrentan a personal policial, la mayoría de veces masculino, sin preparación y con muchos prejuicios que coadyuvan a una situación sumamente desventajosa para las víctimas.

Frecuentemente, se asientan las denuncias una vez recibidas los resultados del examen médico legal, siempre y cuando este de resultado positivo para configurar el delito contra la libertad sexual. 

Los/as médicos legistas, tampoco reciben sensibilización ni capacitación para brindar un trato especial en estos casos. 

Protocolos para detectar casos de violencia sexual; Es de suma importancia que los agentes de salud, trabajen con expertos en derecho para elaborar y difundir protocolos para el tratamiento de la mujer que tengan en cuenta la violencia real y potencial. Tales protocolos servirían para detectar incidentes de violencia, documentar tal violencia en el caso de una acción legal y para realizar referencias adecuadas. 

Las víctimas adultas de delitos contra la libertad sexual, se encuentran en inferioridad procesal respecto de sus agresores. Ellos están protegido por principios como el "Indubio pro reo", y cuentan con defensor pagado por el Estado, mientras las víctimas deben cargar con la prueba, sin más recursos legales que los que les puedan proporcionar sus ingresos. Se produce pues una situación abiertamente discriminatoria: colocados ante el proceso, el agresor va con puntos a su favor pues se presume su inocencia y le basta sostenerla para no ser incriminado, mientras la víctima es colocada en supuesto distinto: a ella le corresponde la contrapartida: se parte del supuesto no explícito de que miente, por lo que está obligada a probar que el hecho sucedió, que el autor es el inculpado y que se cumplieron los requisitos legales para la configuración del delito. 

Generalmente los agentes de justicia desarrollan un conjunto de acciones disuasorias, basadas unas en su ignorancia sobre el contenido de las leyes, y otras fundadas en estereotipos sobre la conducta de la mujer (no usar determinadas ropas, no andar sola a altas horas de la noche etc). Actitudes que sólo pueden ser modificadas a partir de un proceso educativo de mediano plazo, centrado en los Derechos Humanos de las Mujeres, materia que no es considerada como parte de la formación, readiestramiento ni procesos de evaluación de los agentes de justicia.

Nuestra Legislación no permitía que el Fiscal, defensor del pueblo, titular de la acción penal y responsable de impulsar las investigaciones judiciales, no actúe como tal en los procesos de violación sexual a mujeres adultas, dejando que la víctima asuma la responsabilidad total de denunciar, impulsar el proceso y probar el delito, por ser de acción privada. 

El trauma y las tensiones sufridas a consecuencia de la violación le restan a la víctima la energía necesaria para impulsar la investigación, produciéndole un desgaste mayor que influye en el desistimiento o abandono del proceso, y aseguran la impunidad del agresor. En estos casos era obvio que el Estado no ejercía una función punitiva pues para él la violación de una mujer adulta constituía "una ofensa conciliable". Ello evidencia una vez más la concepción y consideración de la violación como un delito de naturaleza puramente sexual y de índole privada, y no como un crimen que afecta y vulnera derechos humanos fundamentales cuya plena vigencia corresponde al Estado garantizar. 

Después de una larga campaña del movimiento de mujeres se logró una serie de avances al respecto. El primero de ellos es la que el pleno del Congreso aprobara la Ley 27115 que establece la acción penal pública en los delitos contra la libertad sexual. A partir del 18 de mayo de 1999 el Ministerio Público tiene la obligación de asumir la defensa de las mujeres adultas víctimas de Violencia Sexual. 

El acoso sexual siguen siendo contemplado como una falta grave del empleador, sin embargo no se implementan mecanismos de denuncia interna en las empresas para evitar este tipo de violencia contra las mujeres y el ordenamiento procesal sigue apostando por la debida probanza de los hechos alegados. 

Tomar en cuenta posibles restricciones o desventajas que puedan experimentar grupos específicos de mujeres, tales como: mujeres rurales, mujeres indígenas, mujeres desplazadas o en localidades bajo conflicto armado, mujeres bajo condiciones desfavorables niñas y adolescentes 

2.3 Presentación de uno o dos casos demostrativos de problemas detectados.

VER ANEXO 

3. POLITICAS PUBLICAS FRENTE A LA VIOLENCIA DE GENERO E IMPLEMENTACION

3.1 Si alguna instancia pública ha formulado políticas expresas o planes, o ha habido una respuesta por parte del Estado en términos de programas o servicios en relación a la problemática de la violencia de género, pedimos desarrollar esta sección procurando cubrir los siguientes puntos:

Existen dos experiencias de intervención Estatal en materia de violencia familiar; las política estatal que plantea el Texto Unico de Violencia Familiar y el plan de acción Municipal por la Mujer 1999-2002 de la Comisión de la Mujer del Municipio de Lima Metropolitana. 

TEXTO UNICO DE LA VIOLENCIA FAMILIAR

El artículo 3 del Texto Unico de la Ley de Violencia Familiar establece una serie de acciones sectoriales a favor de la erradicación de la violencia familiar.

Sin embargo, no menciona los mecanismos de coordinación ni responsabilidades específicas para cada sector. Determina como ente de coordinación al Ministerio de la Mujer y del Desarrollo humano, más no específica esta labor, lo que ha creado duplicidad de acciones y en un determinado momento de implementar acciones rivalidades entre los Ministerios involucrados en la problemática. 

En este sentido, la Mesa Nacional Multisectorial ha propiciado un espacio de socialización y coordinación de actividades de capacitación/sensibilización para los sectores involucrados y de manera en especial para aquellos que brindan servicios de atención/prevención. 

Instancia que aprobó dicha dicha política o respuesta institucional

Esta política fue aprobada por el Congreso de la República mediante Ley Nacional. 

Fecha de aprobación o lanzamiento

La Ley de violencia familiar fue promulgada el 24 de diciembre de 1994, posteriormente fue modificada en junio de 1997, mediante Ley 26763 

Origen

A comienzos de 1990 se crea el FORO MUJER, una instancia de coordinación intercentros feministas. Se plantearon como objetivo intervenir en los espacios de toma de decisiones tanto del ejecutivo, como del legislativo y servir de puente entre las diversas expresiones del movimiento de mujeres y las parlamentarias. Desde FORO- MUJER se acompañó el proceso de elaboración y consulta de propuestas legislativas. Quizá el proceso de elaboración y consulta más significativa sea la Ley de Violencia Familiar, presentada al Congreso mediante la entonces Diputada Lourdes Flores Nano. 

Instancias o agentes involucrados en su implementación

Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Policía Nacional, Ministerio de Justicia, Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Humano, Poder Judicial, Ministerio Público y Gobiernos Locales 

Participación de las organizaciones de mujeres en su formación e implementación

Ninguna 

Indicar si toma en cuenta necesidades de grupos tales como: mujeres indígenas, rurales, desplazadas, mujeres bajo condiciones económicas desfavorables, niñas, adolescentes etc.

No toma en cuenta necesidades de poblaciones vulnerables 

Enfoque de derechos Humanos. Protección de la víctima de violencia familiar 

Fondos dispuestos para su implementación y fuente de financiamiento

No existen fondos dispuestos para la implementación de las acciones sectoriales establecidas en el art. 3 de la Ley de Violencia Familiar. 

Implementación práctica

Se vienen cumpliendo acciones y actividades de prevención, difusión, capacitación a través de la "Mesa Nacional Multisectorial para la atención de la Violencia Familiar". Esta mesa cuenta con financiamiento o apoyo puntual por proyectos específicos de la Organización Panamericana de la Salud. 

Es un plan de acción de dos años, cuenta con cinco líneas estratégicas:

Gobernabilidad y Modernización con equidad

Proyectos Productivos y condiciones favorables para el trabajo

Calidad de vida y seguridad ciudadana para todos y para todas

Promoción y democratización cultural e) Redes y Servicios con calidad y calidez.

Instancia que aprobó dicha dicha política o respuesta institucional Fecha de aprobación o lanzamiento

Fue aprobada mediante acuerdo de Concejo No. 001 de la Municipalidad Metropolitana de Lima con fecha del 19 de Enero de 1999. 

Origen

La Comisión de la Mujer es el resultado delas coordinaciones entre Regidoras elegidas para el nuevo período de gestión municipal y el movimiento de mujeres (ONGs. Feministas, redes y colectivos de mujeres). Con el objetivo de incorporar la agenda de género es que por primera vez en su historia, el Gobierno Local Metropolitano cuenta con un Plan Municipal de Acción por la Mujer 1999 – 2002.

Instancias o agentes involucrados en su implementación

Municipio de Lima Metropolitana, sociedad civil.

Participación de las organizaciones de mujeres en su formación e implementación

Comité Consultivo formado por ONGs feministas, redes y colectivos de mujeres, instancias metropolitanas de las organizaciones sociales de base (vaso de leche). 

Indicar si toma en cuenta necesidades de grupos tales como: mujeres indígenas, rurales, desplazadas, mujeres bajo condiciones económicas desfavorables, niñas, adolescentes etc.

Al ser un plan municipal de zona urbana solo toma en consideración grupos de mujeres, niños y niñas. 

Enfoques y supuestos subyacentes.

El enfoque es de Desarrollo humano, busca recuperar las normas convivencia social, promover relaciones de género equitativas, y en especial impulsar la participación femenina en el gobierno local.

El supuesto subyacente es mejorar la calidad de vida y fortalecer el ejercicio ciudadano de mujeres y niñas. 

Fondos dispuestos para su implementación y fuente de financiamiento

No existen fondos dispuestos para su implementación. 

Implementación práctica

Este primer año ha sido de elaboración, presentación y difusión del plan. 

Hasta 1991, el gobierno peruano no se preocupó por los problemas de los desplazados internos. Hasta esa fecha las investigaciones e intervenciones (Programas de apoyo, Servicios de salud, etc) se encontraban en los campos de acción de la sociedad civil, específicamente en el trabajo de las Organizaciones no gubernamentales. 

En 1991, el Consejo de Ministros, mediante la Resolución Ministerial Nº229-91-PCM del 6 de agosto de 1991, crea la Comisión Técnica Nacional encargada del problema de las poblaciones desplazadas. 

En octubre de 1993, se crea el Programa de Apoyo al Repoblamiento, para que se encargara de tomar las medidas necesarias para el retorno de los desplazados a sus lugares de origen. Este programa fue creado como parte del Instituto Nacional de Desarrollo INADE, y procuraba principalmente invertir en infraestructura y de modo limitado en el socorro de emergencia. 

En 1995, pasa a ser parte del Ministerio de la Mujer y del Desarrollo humano junto con otros programas de apoyo de emergencia y sostenían algún tipo de intervención de apoyo de las poblaciones desplazadas como el Programa Nacional de Apoyo Alimentario PRONAA y el Instituto Nacional de Bienestar Familiar INABIF. 

El PRONAA, ha incentivado el trabajo de mujeres desplazadas en talleres de producción de artesanías y otros productos que son vendidas en las Ferias que promueve este programa a nivel nacional. Sin embargo, esta producción no tiene otros mercados donde comercializar sus productos, donde la competencia es muy fuerte, especialmente para las artesanías.

4. EXAMEN CRÍTICO

Pedimos ponderar aspectos positivos y negativos observados. Para la formulación de conclusiones, sugerimos pronunciarse sobre los siguientes aspectos:

En que medida la respuesta institucional ha contribuido a la desnormalización de la violencia de género y a modificar las percepciones tradicionales en relación a la violencia familiar y sexual

En los últimos años, existe un consenso social de desconstrucción de la violencia familiar. Este tipo de violencia es el que ha tenido mayor desarrollo tanto normativo como institucional. 

Gran parte de las demandas de las mujeres frente a este tipo de violencia de género ha sido asumido por el Estado, un ejemplo de ello es la celebración del día de no más violencia contra la mujer (25 de noviembre) como parte del calendario cívico del Estado y gobiernos locales; desplegándose una serie de actividades a nivel nacional propiciados, promovidos y ejecutados por instituciones del estado Peruano (colegios, gobiernos locales, Direcciones de Salud, Oficinas descentralizadas del Promudeh etc). 

Existe un consenso desde los Sectores, de la necesidad de trabajar en el tema especialmente para los programas que brindan servicios a la comunidad. La Mesa Nacional Multisectorial es un claro ejemplo de esta línea de trabajo, creada en 1997, busca ser un espacio de coordinación intersectorial y de coordinación Estado – sociedad civil para trabajar en la atención y prevención de la violencia familiar. 

La Defensoría del Pueblo cuenta con una Defensoría especial para trabajar los derechos de la mujer, esta instancia investiga y evalua la calidad de atención de las instituciones del estado. 

Desde las Comisarías se brinda a la población una sección especializada en violencia familiar. 

El Promudeh ha logrado concertar con otros sectores para ofrecer un servicio de atención para casos de violencia familiar, llamados Módulos de atención integral. Estos espacios cuentan con una comisaría de mujeres, un médico legista, un Fiscal de Familia, un Conciliador y un Asesor Legal. 

En qué medida la respuesta institucional ha contribuido a modificar la experiencia de las mujeres en materia de acceso y obtención de justicia. Efectividad y eficacia de la protección jurídica dispuesta

Las estadísticas policiales, especialmente los de las Comisarías de Mujeres, nos demuestran que hay un incremento en las denuncias por violencia familiar de 1993 a la fecha. 

Sin embargo a nivel del poder judicial son pocas las demandas por violencia familiar presentadas y procesadas en relación a las denuncias recibidas a nivel policial. 

En general las intervenciones del estado frente a la violencia familiar, se han caracterizado por tratar de mejorar la recepción de las denuncias y no así el procesamiento y seguimiento de estas. En los últimos años se han incrementado los espacios de denuncias y se ha tratado de fortalecerlos, asimismo las campañas apuntan a sensibilizar hacia la denuncia de los actos de violencia familiar, ambas estrategias de intervención han logrado que exista un naciente consenso social de rechazo hacia los hechos de violencia familiar (cada vez se la ve como "menos natural"), ello a su vez ha incrementado las denuncias al respecto. 

En la actualidad el cuello de botella se ubica primero en Ministerio Público y luego en el Poder Judicial lo que entrampa los procesos. Usualmente un caso que llega a una Fiscalía de Familia, debe pasar por una Audiencia de Conciliación de llegar una acuerdo, que casi siempre se da, el expediente es archivado provisionalmente. Sin embargo, si la agraviada denuncia un nuevo hecho de violencia familiar, esa denuncia no la verá la Fiscalía que vio la primera denuncia. Los casos que tiene archivos provisionales y no "reportan nuevos hechos de violencia" son archivados definitivamente. Aquí se evidencian dos problemas, el primero es que no existe una investigación integral del caso de violencia familiar que se denuncia, cada agresión es procesada como una nueva e independiente de la otra. El segundo problema, es que no existe un seguimiento de los casos en los cuales se puede arribar a un acuerdo. 

Adicionalmente, si se determinará que una o ambas partes requieren de una terapia o ayuda psicológica, se designará un Centro de salud para llevarla a cabo, oficiándose para ello. No existe una obligación del Centro de salud de reportar la recepción de estos oficios no de la asistencia y/o avances que tengan las partes sometidas a terapia. 

Todo esto, hace que las personas afectadas por hechos de violencia familiar no confíen en el sistema, que no deseen denunciar hechos posteriores y con ello elevar los niveles de impunidad sobre estos casos. 

Elementos que reflejan en la respuesta institucional una voluntad política transformativa y redistributiva: ¿se han afectado las políticas matriciales (p.e. administración de justicia, seguridad ciudadana, salud o se trata de respuestas periféricas? ¿están respaldadas por normas de jerarquía superior? ¿se encuentan garantizadas presupuestalmente?

Las políticas en materia de violencia familiar no responden a políticas integrales, por el contrario son respuestas periféricas a las necesidades de las víctimas, con énfasis en la creación/fortalecimiento de espacios para la recepción denuncias de hechos de violencia familiar. Estas acciones periféricas no cuentan con respaldo presupuestal. 

A continuación detallo algunas respuestas institucionales, las mismas que evidencian lo expuesto anteriormente. 

A nivel de gobiernos locales; las DEMUNAS son parte importante del trabajo local en materia de prevención y erradicación de la violencia familiar sin embargo estos espacios muchas veces no aparecen en los organigramas de los municipios otras son parte de las Direcciones de Servicios Sociales. Estas direcciones en su gran mayoría no cuentan con presupuesto ni planes operativos anuales para las ejecución de actividades de las DEMUNAS. Para el caso de las Casas Refugio, estas no son implementadas por falta de recursos financieros de los gobiernos locales y no se ha determinado internamente a que instancia le correspondería su implementación y posterior administración. Esta es asignada generalmente a las Direcciones de Servicios Sociales. 

En los dos últimos dos años se han dado alrededor de veinte Decretos Legislativos que han limitado seriamente los ingresos económicos de los Gobiernos Locales. Contar con un presupuesto acorde con las necesidades de la población es casi un sueño para la actual gestión municipal. 

Para el caso de los Servicios de Administración de Justicia; es importante señalar que la mayoría de los espacios encargados de resolver los procesos de violencia familiar, cuentan con limitado personal e infraestructura. Adicionalmente, los procesos de violencia familiar no son las únicas causas que se procesan en estos espacios. Un ejemplo claro de lo afirmado es el caso de la ciudad de Iquitos, que tiene alrededor de seiscientos mil habitantes y cuenta con sólo un Juzgado de Familia. 

La Defensoría del Pueblo, es una nueva institución dentro de nuestro sistema democrático, debe, entre sus múltiples funciones, velar por la calidad de los servicios que brinda el estado. La deficiencia más resaltantes de esta institución es su presupuesto. 

En 1998, el 25% del presupuesto de la Defensoría del Pueblo fue aporte de la Cooperación Internacional, en 1999 este aporte se incrementó cerca del 35%. Es Claro que existe una tendencia a recibir menos apoyo del Tesoro Público para las actividades de la Defensoría.

A pesar de ello, la Defensoría ha logrado ampliar sus representaciones y creado módulos de atención que permiten que a población pueda recurrir en queja ante alguna situación irregular en los servicios que brinda el Estado. 

Desde el Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Humano PROMUDEH, se viene impulsando y promoviendo los llamados módulos de atención integral, actualmente se cuenta con 10 módulos en los departamentos de Piura, Junín, Cusco, Loreto, Ica, La Libertad, Lima (Cono Sur, Norte, Este y Centro). Esta experiencia agrupa a tres Ministerios que tienen trabajo con el tratamiento de denuncias por violencia familiar, como son el Ministerio de Justicia, el Ministerio del Interior, Ministerio Público (Oficina Médico Legal, Fiscalía de Familia) y Promudeh. 

¿Las altas cortes han fallado afirmando los derechos humanos de las mujeres frente a materias vinculadas a la violencia de género? ¿la respuesta institucional es coherente y sostenida o se han experimentado retrocesos?

Desde 1994 se vienen dando una serie de sentencia favorables a las denuncias por violencia familiar. Sin embargo estas no son uniformes, existe una tendencia a establecer la como medida estándar de protección la suspención de la cohabitación. Por otro lado, no existen mecanismos adecuados para lograr que los agresores pasen por los exámenes psicológicos. 

Las sentencias generalmente no asignan la reparación del daño( art.21 Ley de Violencia Familiar) en otras este reparación se entiende no como una ayuda para rehabilitación de la víctima sino como un reparación de los destrozos/daños materiales ocasionados en el hogar conyugal. 

Las veces que se indica una terapia para las partes no se establecen los mecanismos para hacerlos efectivos, en otros casos no son considerados. 

Abordar las cuestiones de vulnerabilidad y sostenibilidad de las respuestas institucionales: financiamiento, amenazas por cambios de administración o en la representación política.

Las respuestas institucionales, como apreciamos de los puntos desarrollados anteriormente tienen su mayor debilidad en el orden del presupuesto. 

Adicionalmente, y especialmente para las acciones desarrolladas por los gobiernos locales los cambios políticos generalmente desequilibran las políticas planteadas por el gobierno anterior. 

Para el caso de la Policía Nacional los cambios de las Jefaturas también pueden suponer contracciones en las relaciones con la sociedad civil (ONGs) que trabajan con temas ligados a la violencia familiar o sexual. Asimismo, el cambio del personal (oficiales) perjudica las capacitaciones que se realizan ya que personal debidamente capacitado , con experiencia y sensibilizado puede pasar a trabajar en quehaceres administrativos o a formar parte de otras divisiones totalmente diferentes (Tránsito, Desactivación de explosivos, antidrogas etc). 

Cooperación y conflicto entre las respuestas institucionales y las respuestas de las organizaciones de mujeres. Canales de interlocución y esferas de negociación

Una de las primeras experiencias de trabajo coordinado entre las organizaciones de mujeres y el Estado (Policía Nacional) ha sido la creación de Comisarías de Mujeres. En esta experiencia se movilizó recursos de las organizaciones de mujeres y la voluntad política de determinados sectores de la Policía Nacional para la creación y funcionamiento de estos espacios de denuncia en materia de violencia familiar. Actualmente son muchas las Ongs y movimientos de mujeres que cuentan con Convenios de trabajo con la Policía Nacional del Perú para apoyar, asesorar y capacitar en las Comisarías de Mujeres y/o secciones especializadas de mujeres. 

Otro espacio de coordinación y de negociación para las mujeres son las Mesas de Multisectoriales para la atención y prevención de la violencia familiar. Existen alrededor de 13 Mesas a nivel nacional. 

Desde la creación de la comisión de la Mujer del Congreso, este espacio se ha convertido en una posibilidad de modificar y/o mejorar la legislación a favor de los derechos humanos de las mujeres. Los planes de trabajo de las legislaturas de 1998 y 1999 han sido elaborados con el apoyo y contribución de Ongs feministas y/o organizaciones de mujeres. 

Desarrollo de mecanismos de seguimiento y evaluación. Desarrollo de estadísticas oficiales y medición de avances: ¿se cuenta con indicadores de logro en relación a objetivos estratégicos? 

A nivel legislativo la Ley de violencia familiar, ha demostrado tener una gran capacidad de reformulación, desde 1993 ha tenido diversas modificaciones. El 25 de noviembre de 1999 se instaló en el Congreso de la República (Comisión de la Mujer) la Mesa de Trabajo "Ley de Violencia Familiar una revisión necesaria". 

Al ser las políticas periféricas no se cuenta con medición de avances, ni indicadores que detallen los progresos en materia de violencia de género. Por ejemplo en 1998, el Ministerio de la Mujer crea una comisión para "evaluar" las acciones desarrolladas en materia de violencia de género, nunca se hizo publico las conclusiones de este grupo de trabajo. 

Asimismo, en junio de 1999 el Instituto Nacional de Estadísticas e Informática llevó a cabo un Encuesta a 2,600 hogares de Lima para recoger información acerca de los conocimientos, usos y costumbres frente a la violencia familiar. La versión final aún sigue en revisión. 

Formación y Capacitación; A nivel de la policía nacional, la curricula de las Escuelas de los suboficiales y Oficiales aún no se han modificado las curriculas. En Junio de 1999, la Gerencia de Promoción de la Mujer, El Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán y el Movimiento Manuela Ramos, presentaron una propuesta de modificación de estas curriculas, hasta la fecha no se ha recibido una respuesta afirmativa. 

La capacitación a policías esta siendo cubierto por ONGs y por parte del Estado desde la Gerencia de Promoción de la Mujer del Promudeh. 

A nivel de prestatarios de Salud, la capacitación se ha llevado a cabo en el último periodo gracias al apoyo de la Organización Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud a través de su Proyecto "Violencia contra las mujeres y las niñas" que finalizó en setiembre de 1999. 

El Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán a través de un Proyecto financiado por UNIFEM ha capacitado en los dos últimos años a Regidoras (res) y Funcionarios de Gobiernos Locales en materia de Violencia Familiar a nivel nacional. 

No existe estimulo alguno para el personal que trabaja en atención y prevención de la violencia familiar. 

Este trabajo es poco valorizado. Un ejemplo claro es el de los policías que reciben dos alrededor de dos Remuneraciones Mínimas Vitales como sueldo. Las secciones de violencia familiar trabajan solo con dos efectivos que se encargan de recibir, investigar y derivar las denuncias por violencia familiar. 

Para el caso de las Demunas se sabe que muchas de estas oficinas iniciaron su trabajo en ambientes destinados poco apropiados (lejanos al Municipio, Espacio destinado para los servicios higiénicos, sin mobiliario o con mobiliario prestado, etc). 

Para el caso de los Módulos de atención integral, los profesionales que trabajan en él no reciben el mismo sueldo, debido que cada uno de ellos pertenecen a distintos sectores. Ej. el Psicólogo del Ministerio de Justicia (Conciliador) gana más que el psicólogo del Ministerio Público, y ambos definitivamente ganan más que un policía. 

Las respuestas institucionales ¿Han tendió en cuenta la realidad de las mujeres rurales, pueblos indígenas, niñas y adolescentes, mujeres bajo condición de pobreza extrema ?

No, se sigue legislando con criterios centralistas. En nuestro país las zonas rurales tienen poco desarrollo institucional. Las mujeres de comunidades nativas y campesinas rigen la protección de sus derechos al Consejo de la Comunidad, en su gran mayoría estas mujeres desconocen sus derechos y por tanto su acceso a la administración de justicia, consuetudinario o formal, es extremadamente limitado.

No, nuestro sistema de protección a víctimas de violencia familiar se inició buscando protección e intervenciones inmediatas. La ley de violencia Familiar es un ejemplo de ello, sin embargo actualmente, en la práctica el mayor desempeño del estado en materia de prevención de la violencia familiar es desde un enfoque de salud pública (Capacitaciones, Campañas, difusión etc). 

El tratamiento legal, sigue entrampado de tal manera que no ofrece ayuda oportuna y eficaz para las víctimas de violencia familiar. La naturaleza y características del procedimiento designado para la tramitación de los procesos por violencia familiar, no corresponde a los procesos especiales de protección de derechos humanos que nuestra legislación contempla.