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BALANCE SOBRE LA SITUACION DE LA VIOLENCIA DOMESTICA EN LA SUBREGION BRASIL Y CONO SUR

Argentina, Brasil, Chile, Paraguay e Uruguay

São Paulo, junio de 2004

Valéria Pandjiarjian

coordinadora subregión Brasil y Cono Sur Proyecto CLADEM/UNIFEM

coordinadora área regional de violencia CLADEM

Denise Hirao

integrante de CLADEM/Brasil

Sumario

I.         Introducción: consideraciones iniciales y metodológicas

II.        Balance sobre esfuerzos y actividades dirigidas a erradicar la violencia doméstica contra las mujeres en Argentina, Brasil, Chile, Paraguay e Uruguay

1.        Cambios institucionales logrados en la década del 90 en la subregión

1.1.          Cambios normativos

1.1.1.           Tratados Internacionales de Derechos Humanos

1.1.2.           Constituciones Nacionales

1.1.3.           Códigos Penales

1.1.4.           Leyes nacionales específicas sobre violencia doméstica/violencia familiar/violencia intrafamiliar

1.1.5.           Delitos sexuales relevantes relacionados a violencia doméstica/violencia familiar/violencia intrafamiliar

1.1.6.           Otras normas y procedimientos relevantes relacionados a violencia doméstica/violencia familiar/violencia intrafamiliar

1.2.          Cambios en las instancias

1.2.1.           Policía

1.2.2.           Poder Judicial

1.2.3.           Ministerio Público

1.2.4.           Defensorías del Pueblo y Servicios de Asistencia Jurídica

1.2.5.           Servicios de Salud

1.2.6.           Centros de Atención o Asistencia a la Víctima

1.2.7.           Refugios

1.2.8.           Servicios telefónicos

1.2.9.           Otros programas

1.3.          Operadores de Justicia

1.3.1.            Informaciones recolectadas por los Balances Nacionales

1.3.2.            Informaciones recolectadas mediante entrevistas realizadas para profundización de los Balances Nacionales

1.4.          Impacto de los cambios en la disminución de la violencia doméstica

2.        Alianzas y estrategias realizadas en la década del 90 en la Subregión

2.1.          Estrategia preliminar: el fortalecimiento del movimiento de mujeres y del movimiento feminista

2.2.          Estrategias en nivel internacional

2.3.          Estrategias buscando influenciar la actuación del Poder Público

2.4.          Estrategias buscando influenciar diversas esferas de la sociedad

III.      Conclusiones

A)       Síntesis de la información recolectada, identificación de tendencias y lecciones aprehendidas.

B)       Recomendaciones

IV. ANEXOS

A)      Estudio comparado sobre cambios normativos en el tema de la violencia contra la mujer en la Subregión de Brasil y Cono Sur

B)      Guía de casos y guía para reportes subregionales

C)     Guías para informes de balances nacionales

D)     Formulario

E)      Guías para entrevistas

F)      Información institucional CLADEM / UNIFEM

G)     Síntesis de la información recolectada mediante entrevistas

Informe subregional Brasil y Cono Sur

Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay

I. Introducción: consideraciones iniciales y metodológicas

Este Informe Subregional “Balance sobre la Violencia contra las Mujeres en Brasil y Cono Sur” es uno de los productos del Proyecto Regional CLADEM-UNIFEM sobre Violencia Doméstica, el cual fue lanzado en el marco del Día Internacional de la No-Violencia contra las Mujeres, el 25 de noviembre de 2002, y concluido en 2004.

Mediante dicho Proyecto, CLADEM, el Comité de América Latina y del Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer, y UNIFEM, el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer, establecieron el objetivo de hacer un "balance en profundidad sobre cambios institucionales, alianzas y estrategias dirigidas a erradicar la violencia doméstica contra las mujeres en América Latina y el Caribe de habla hispana y portuguesa".[1] Se espera que el Proyecto contribuya para la acción hacia la consolidación de los logros alcanzados, el enfrentamiento de obstáculos y la planificación de estrategias futuras.

Se definieron los países participantes, los cuales fueron distribuidos en tres subregiones:

n        Subregión México y América Central: El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Puerto Rico

n        Subregión Andina: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú

n        Subregión Brasil y Cono Sur: Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay

Fueron producidos Balances Nacionales de acuerdo con una misma metodología. Asimismo, cada una de las subregiones elaboró un balance sobre cambios institucionales, alianzas y estrategias para la erradicación de la violencia doméstica hacia las mujeres y niñas.

La metodología utilizada involucró:

a) revisión de información secundaria, documental y bibliográfica, a niveles nacionales y regional;

b) recolección y revisión de información primaria, aplicando técnicas como grupos focales, encuestas, talleres y/o foros nacionales.

c) Además se realizó un estudio de caso en cada subregión, para contrastar la información recopilada en los balances con la realidad. La Subregión de Brasil y Cono Sur estuvo a cargo del examen del caso María da Penha Fernandes, sobre el cual la Comisión Interamericana de Derechos Humanos emitió un Informe de Fondo concluyendo que el Estado Brasileño había incumplido con sus obligaciones bajo la Convención Americana de Derechos Humanos y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer (Convención de Belém do Pará).[2]

Actividades y tareas relativas al Balance subregional Brasil y Cono Sur

El período inicial del proyecto, a fines de 2002, involucró diversas actividades de preparación, elaboración y envío de documentos, así como de contactos para definición y asignación de las responsables nacionales en la subregión.

El proceso de elaboración de balances nacionales y del Informe Subregional Brasil y Cono Sur siguió las directrices de la Coordinación Regional del proyecto CLADEM-UNIFEM sobre violencia doméstica contra las mujeres. Dichas directrices están detalladas en una guía para el estudio de caso y guías para el informe subregional, así como para los informes de balance nacionales (ANEXOS B y C).

Asimismo, durante el proceso de elaboración de los balances nacionales, algunos instrumentos fueron sugeridos por coordinadoras nacionales.

Por iniciativa de las responsables nacionales del balance de Brasil, se elaboró un formulario para ayudar en la recopilación de informaciones secundarias, el cual fue enviado a todas las demás responsables nacionales de la subregión para ser adaptado y, por medio de comunicación por correo electrónico, remetido a diversas redes y organizaciones no gubernamentales nacionales, solicitándoles contribuciones al balance (ANEXO D).

Desde la iniciativa de las responsables nacionales del balance de Uruguay, se elaboró una guía para las entrevistas, la cual fue enviada a todas las demás responsables nacionales de la subregión para que fuera adaptada y aplicada – en la recopilación de informaciones primarias -  a jueces / juezas, policía y/o a demás agentes de administración de justicia o de otros campos que trabajan con el tema de la violencia doméstica contra la mujer (ANEXO E).

En enero de 2003 se presentaron los primeros informes de avance de los balances nacionales de la subregión (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay).

La coordinación subregional, además de haber impulsado y coordinado el proceso junto a las responsables de los balances nacionales en los países de la subregión, participó de diversas actividades que, directa o indirectamente, contribuyeron para abordar, divulgar y profundizar cuestiones metodológicas y de contenido de fondo del Proyecto. En ese sentido, vale mencionar:

q       Participación en el taller de metodología del Proyecto realizado en Lima, Perú.

q       Elaboración de una versión simplificada de presentación del Proyecto, que figura en la página web de CLADEM y se ha utilizado para difundir el proyecto en otros medios.

q       Entrevista de divulgación del Proyecto concedida a la Radio Internacional Feminista (FIRE) durante el 9º Foro de AWID, en Guadalajara, México, en Octubre de 2002.

q       Divulgación del Proyecto en ediciones de la circular electrónica: violencia de género, difundidas por correo electrónico y disponible en la web de CLADEM (Edición Especial Nr. 09 - Noviembre/2002 y Edición Nr. 10 – Diciembre/2002).

q       Participación en la preparación, organización y realización de los talleres para mujeres rurales y afro descendientes en el Foro Social Mundial 2003, de Porto Alegre, que se realizó del 23 al 28 de enero de 2003, con responsabilidad de coordinar el taller para mujeres rurales, con Soledad Araoz, de CLADEM-Argentina, Tucumán.

q       Adaptación al español del formulario para recolectar información secundaria, preparado por las responsables del balance nacional de Brasil, y elaboración de una carta modelo para solicitar información a los balances nacionales, las que circularon a nivel nacional, para contestaciones del formulario desde las organizaciones. 

q       Elaboración de registro del Caso Maria da Penha para Women Law and Development International (WLDI), en el marco del Proyecto de Entrenamiento para Activistas sobre Estrategias de Advocacy en Derechos Humanos de las Mujeres, de lo cual la coordinadora subregional ha participado, en 2002/2003 y elaboración del artículo Maria da Penha: más que un caso para contar..., publicada en la Revista Informativa No. 4, de CLADEM, Año 2, julio 2003.

q       Participación en el evento: Basta! América Latina dice no a la violencia basada en género. Un taller para diseminar lecciones aprendidas, organizado por la Federación Internacional de Planificación de la Familia - Región del Hemisferio Occidental (IPPF/RHO), entre 17 y 21 de marzo del 2003, en Antigua, Guatemala.[3]

q       Participación en evento de IPAS Implantando una Estrategia para la Atención Integral a Sobrevivientes de Violencia Sexual en  Latinoamérica: Enlazando servicios de salud, servicios legales e iniciativas comunitarias, realizado con el apoyo de UNFPA y UNIFEM, en la  Ciudad de México, de 1 al 4 de abril de 2003.[4]

q       Participación, por invitación de UNIFEM Brasil/Cono Sur, en el Seminario Regional Mulher e Violência nas perspectivas da Justiça e Saúde, en Porto Alegre (RS), entre 25 y 27 de agosto de 2003, promovido por BID, UNIFEM, Secretaria Especial dos Direitos Humanos y THEMIS- Assessoria Jurídica e Estudos de Gênero, en el marco del Programa Regional Piloto de Prevenção e Atenção à Violência Intrafamiliar contra a Mulher desarrollado por BID en 6 países de América Latina: Argentina, Brasil, México, Paraguay, República Dominicana y Venezuela.

q       Participación en el Seminario Interamericano sobre Género y Justicia, en Viña del Mar, en el 12 y 13 de noviembre de 2003, del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) e Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ).[5]

q       Participación en reunión con la señora Yakin Erturk, nueva Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre Violencia contra las Mujeres, sus causas y consecuencias, en Estambul, en los días 7 y 8 de diciembre de 2003.[6]

También ha colaborado para el abordaje de contenido del proyecto el proceso de elaboración de las circulares electrónicas: violencia de género, mensualmente producidas en el marco de las actividades de la coordinación del área de violencia de CLADEM, disponibles en la página web www.cladem.org y también por solicitación vía e-mail a cendoc@cladem.org .

II.  Balance sobre esfuerzos y actividades dirigidas a erradicar la violencia doméstica contra las mujeres en Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay

Este estudio llevó en cuenta informaciones recolectadas en investigaciones anteriores, además de aquellas obtenidas en el proceso de elaboración de los Balances Nacionales sobre violencia doméstica. No tiene el objetivo de producir un inventario exhaustivo, sino de elaborar un panorama pormenorizado sobre cambios institucionales, identificando logros y dificultades así como tendencias, alianzas y estrategias adoptadas en la subregión de Brasil y Cono Sur.

1.             Cambios institucionales logrados en la década del 90 en la subregión

Esta sección señalará y analizará los principales aspectos de los cambios normativos y de instancias gubernamentales que se llevaron a cabo durante la década de 90 en la subregión. Ello incluirá una discusión sobre el impacto de tales cambios en los operadores(as) del Derecho, así como en la disminución de la violencia doméstica contra la mujer.

Durante el proceso de elaboración de este Informe Subregional sobre Violencia Doméstica en la Subregión de Brasil y Cono Sur, la Coordinación Subregional desarrolló un estudio comparativo pormenorizado de los cambios normativos relacionados a tratados internacionales de derechos humanos, Códigos Penales y Procesales Penales, legislación específica sobre violencia doméstica/familiar/ intrafamiliar, delitos sexuales y legislación relacionada. Tal estudio, desarrollado en la siguiente sección, se encuentra en íntegramente como anexo de este Informe (ANEXO A).

1.1.               Cambios Normativos

1.1.1.                       Tratados Internacionales de Derechos Humanos

A partir de las décadas de 70 y 80 y, particularmente durante la década de 90, los países de la subregión ratificaron diversos tratados internacionales de derechos humanos de la las Naciones Unidas (ONU) y de la Organización de los Estados Americanos (OEA).[7]

Algunos documentos y encuentros internacionales influenciaron significativamente el desarrollo de las normas e instituciones en el tema de la violencia doméstica durante los años 90: En el ámbito de la ONU, se destacan: la Recomendación General No. 19 del Comité CEDAW (1992); las Plataformas y Programas de Acción de las principales Conferencias Mundiales (Viena/1993, Cairo/1994, Beijing/1995); la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra las Mujeres (1993); así como la creación de la Relatoría Especial sobre Violencia contra las Mujeres, sus causas y consecuencias (desde 1994). En la esfera de la OEA, vale destacar la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará, 1994) y la creación de una Relatoría Especial sobre los Derechos Humanos de las Mujeres.

Todos los países de la subregión ratificaron: la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (ONU, 1979) en la década de 80; la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (ONU, 1965), la Convención sobre los Derechos del Niño (ONU, 1989) en el año de 1990; la Convención de Belém do Pará, entre 1995 y 1996, entre otras. Brasil, Paraguay y Uruguay ratificaron el Protocolo Facultativo a la CEDAW (ONU, 1999) entre 2001 y 2002, pero Argentina y Chile todavía no lo han ratificado.

Todos los Estados de la subregión, con la excepción de Chile, ratificaron el Estatuto de Roma, aceptando la jurisdicción del Tribunal Penal Internacional (ONU, 1998), y el Protocolo Adicional de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador, OEA, 1988). Asimismo, Brasil y Chile no han ratificado la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas y solamente Uruguay ratificó la Convención sobre Trabajadores Migrantes y su Familia.

Ciertos contextos jurídicos, políticos y principalmente ideológicos frecuentemente plantean obstáculos a la ratificación de los tratados internacionales de derechos humanos, en particular los que se refieren a derechos humanos de las mujeres. Podemos señalar, entre ellos:

v      la falta de compromiso de los gobiernos;

v      las situaciones de instabilidad política;

v      la predominancia, en nivel nacional, de una cultura jurídica poco favorable al derecho internacional de los derechos humanos, en especial en las cuestiones relacionadas a la discriminación basada en género;

v      el desconocimiento del significado, contenido e importancia de tales tratados por parte de parlamentarios(as) que los aprueban;

v      la resistencia a cambios de fondo, a inversiones presupuéstales en esa área y a la aceptación de mecanismos de accountability;

v      la debilidad de los mecanismos institucionales;

v      la grande fuerza de sectores religiosos conservadores y fundamentalistas, como algunos de la Iglesia Católica;

v      la insuficiente movilización y presión de sectores organizados de la sociedad.

El obstáculo más preocupante ha sido la verdadera “ingeniaría política” orquestada por las fuerzas fundamentalistas en contra de los derechos humanos de las mujeres. En la subregión, se han adoptado diversas, permanentes e incansables inversiones, acciones y estrategias. Los sectores conservadores de las Iglesias y particularmente de la Iglesia Católica han sido unos de los más fuertes opositores de los derechos humanos de las mujeres.

Los argumentos utilizados por dichos sectores en oposición a la ratificación de tratados se basan fundamentalmente en la supuesta “ofensa a la soberanía del Estado” y/o a una supuesta presión u obligación del Estado para legalizar el aborto. En general, tales argumentos son utilizados de forma destorcida, equivocada y, además, mal-intencionada. Sobretodo, se busca restringir toda y cualquier referencia favorable a la protección y al ejercicio de los derechos sexuales y derechos reproductivos de las mujeres.

Dicha oposición de los sectores conservadores a la aprobación del Protocolo Facultativo a la CEDAW generó dificultades para la ratificación por parte de Brasil, Paraguay e Uruguay y obstaculizó su aprobación en Argentina y Chile.[8] Vale notar que el Protocolo Facultativo a la CEDAW no establece ningún derecho sino que crea un mecanismo de monitoreo de una Convención que ya había sido ratificada por los Estados.

Asimismo, se destacan también las dificultades para una debida incorporación nacional de los tratados internacionales de derechos humanos así como de los estándares y jurisprudencia internacionales producidos por parte de los mecanismos internacionales. Al respecto, es relevante analizar el status de los tratados internacionales de derechos humanos en el orden jurídico de cada Estado:

v      En Argentina, como regla genérica todo tratado es superior a una ley (por ejemplo: Convención de Belém do Pará), y se da rango constitucional, bajo ciertas condiciones, a algunos instrumentos sobre derechos humanos (por ejemplo: CEDAW)[9];

v      En Brasil, de acuerdo a la constitución federal y a la doctrina jurídica más progresista, los tratados internacionales de derechos humanos son normas de rango constitucional. Sin embargo la posición predominante, adoptada por el Supremo Tribunal Federal, los califica como normas con rango de ley ordinaria[10];

v      En Chile, hay dos entendimientos: un que considera que tiene status superior a ley ordinaria e inferior a la constitución y otro según el cual tiene status de ley ordinaria[11];

v      En Paraguay, los tratados de derechos humanos son considerados superiores a la ley ordinaria e inferiores a la Constitución[12] y

v      En Uruguay, los tratados de derechos humanos tienen rango de ley ordinaria[13].

Por tanto, aún se observa como obstáculo un cierto nivel de resistencia en incorporar los tratados internacionales de derechos humanos en el más alto nivel de rango y jerarquía legal interna[14], lo que demuestra la insuficiente comprensión e incorporación de la lógica y de los estándares internacionales de protección a los derechos humanos en la subregión.

Permanece entonces el desafío de plena implementación de recomendaciones y decisiones oriundos de los mecanismos convencionales de los Comités que monitorean cada uno de los tratados de la ONU (Comités de Derechos Humanos, de los DESCs, de la CERD, de la CEDAW, del Niño, de la Tortura) y de los mecanismos de la OEA (Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos). Podemos agregar a esas dificultades y desafíos el tema de la aceptación o no, por los países, de las competencias de varios de tales mecanismos para recibir y procesar denuncias individuales o colectivas de violación a los tratados.

También se presenta como un desafío la implementación de recomendaciones de los mecanismos no-convencionales, en especial de las relatorías temáticas de la ONU (violencia contra la mujer, racismo, salud, tortura etc.) y de la OEA (niños/as y adolescentes y mujeres).

Aspectos conceptuales de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará)

Para el análisis de las normas sobre violencia doméstica en la región, se utilizará como parámetro el contenido de la Convención de Belém do Pará. Tal tratado, en su integridad, es un instrumento jurídico de alta relevancia para la promoción, protección y defensa de los derechos humanos de las mujeres en las Américas. Especial atención debe dirigirse al Artículo 2, a) de la Convención, el cual, por primera vez, de forma explícita, define y consagra en un texto legal el llamado ámbito privado de las relaciones domésticas y familiares/intrafamiliares como uno de los espacios de ocurrencia de la violencia física, sexual y psicológica contra la mujer.

Por tanto, se llama la atención para el amplio concepto de violencia doméstica, familiar y/o intrafamiliar adoptado por la Convención.

Más allá de considerar el aspecto del espacio geográfico de la casa/unidad doméstica (violencia doméstica), el aspecto parental de las relaciones entre miembros de una comunidad familiar (violencia familiar y/o intrafamiliar), la Convención destaca también el aspecto relacional de la dimensión de la violencia. Bajo el Artículo 2, a), se establece que la violencia contra la mujer puede tener lugar en cualquier relación interpersonal en la cual el agresor cohabite, haya cohabitado o no en el mismo domicilio de la mujer (violencia interpersonal).[15]

Vale subrayar que tal aspecto relacional destaca la especificidad de la naturaleza de la relación entre víctima y agresor, ya sea que la violencia ocurra dentro de la familia, en la unidad doméstica o en otra relación interpersonal. Sin embargo, se establece una clara distinción de la violencia practicada por una persona desconocida de la víctima.

Por lo tanto, este Informe analizará la violencia contra la mujer que tiene lugar en cualquier relación interpersonal, en los términos de la Convención de Belém do Pará.

1.1.2.                       Constituciones Nacionales

En la década de 90, todos los países de la subregión tuvieron avances significativos en materia de derechos de las mujeres, tanto en el marco político como en el normativo. Como contexto favorable común a tales cambios, se señalan, entre otros, los procesos nacionales de apertura política y transición democrática ocurridos en los años 80 y 90, los cuales se desarrollaron con expresiva participación de las mujeres.[16]

Las Conferencias internacionales realizadas en los años 90 también contribuyeron para tal contexto favorable, que produzco, por ejemplo, la ratificación de los tratados internacionales de derechos humanos. Asimismo, en la subregión, todos los Estados promulgaron nuevas Constituciones Nacionales o las reformaron en los años 80 y 90. El contenido de las Constituciones en vigor expresan la lucha por la igualdad de género y por la eliminación de la discriminación contra las mujeres.

En general, los textos constitucionales establecen el principio de la igualdad entre hombres y mujeres en derechos y obligaciones en los campos público y privado, lo que incluye la igualdad en el ámbito de la familia o de la sociedad conyugal.

Ninguna de las Constituciones Nacionales hace referencia explícita o específica a la violencia contra las mujeres y, por tanto, dejan de visibilizar el hecho de que las mujeres son las mayores víctimas de tal tipo de violencia. Las Constituciones tampoco mencionan expresamente el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, previsto en la Convención de Belém do Pará.

Las Constituciones de Brasil, Chile y Paraguay mencionan la violencia en el ámbito de la familia, aunque no hagan referencia expresa al contenido de género en general presente en tal tipo de violencia.

Previsión constitucional sobre violencia doméstica, familiar y/o intra familiar

Si bien las Constituciones de Argentina y Brasil no establecen expresamente el derecho a una vida libre de violencia, parte de la doctrina de dichos países entiende que el mismo está incluido en la Constitución.[19] El Balance Nacional de Argentina señala:

“Sin embargo, con la incorporación de la CEDAW se asumen las obligaciones antidiscriminatorias que dan soporte al derecho de las mujeres a una vida sin violencia, las cuales fueron desarrolladas por la Recomendación 19 (1992) emitida por el Comité. En el mismo sentido la Convención sobre los Derechos del Niño, en su art. 19 dispone tomar medidas apropiadas para proteger a niños y niñas de violencia física o psíquica, abuso, maltrato y explotación”.

Similarmente, el Balance de Brasil recuerda que parte de la doctrina considera que el derecho a una vida libre de violencia, establecido en la Convención de Belém do Pará, adquiere rango constitucional a raíz del § 2º del artículo 5º de la Constitución de 1988.[20]

1.1.3.                       Códigos Penales

La violencia doméstica (VD), familiar (VF) y/o intra familiar (VIF) como delito específico en los Códigos Penales