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BALANCE SOBRE LA SITUACION DE LA VIOLENCIA DOMESTICA EN LA REGION ANDINA

Elaborado por Eda Aguilar Samanamud

Con el apoyo de UNIFEM

Lima,  Marzo de 2004

 ÍNDICE

I.               PRESENTACIÓN

II.              METODOLOGÍA

III.             CAMBIOS INSTITUCIONALES

3.1            Normativos

3.2            Mecanismos e Instancias

3.3            Servicios

IV.            ALIANZAS

V.             ESTRATEGIAS

VI.            CONCLUSIONES

VII.           LECCIONES APRENDIDAS

VIII.          RECOMENDACIONES / HOJA DE RUTA

ANEXOS:

1.   Cuadro comparativo de los informes nacionales

2.   Cuadro comparativo de los grupos focales

3.   Reporte de Caso – Perú

BALANCE SOBRE LA SITUACIÓN DE LA VIOLENCIA DOMÉSTICA EN LA REGIÓN ANDINA

I.          PRESENTACIÓN

La violencia dentro del vínculo familiar es un problema que afecta gravemente los derechos humanos de muchas personas en el mundo, principalmente de mujeres, niños, niñas y adolescentes, sin diferenciar aspectos de carácter racial, económico, cultural y geográfico; presentando consecuencias en perjuicio de la salud física y psicológica de las víctimas y de la sociedad en su conjunto, destruyendo la posibilidad de vivir en un clima de paz y armonía.

Cuando en 1980, durante la realización de la II Conferencia Mundial de la Mujer en Copenhague, se establece como prioridad la eliminación de la violencia contra la mujer y la familia, se marca un hito importante para propiciar el desarrollo de normas internacionales que incidan en los derechos de las mujeres lográndose alcanzar la aprobación de normas específicas en el tema de la violencia doméstica.

La Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 1993, firmó la Declaración sobre la erradicación de la violencia contra las mujeres reconociéndola así como un obstáculo, no sólo para el logro de la igualdad, el desarrollo y la paz; si no también, para la plena aplicación de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) que fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979.

A iniciativas de la Organización de Estados Americanos (OEA) se suscribió en  1994 la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, denominada Convención de Belem do Pará, que convirtió a América Latina en la primera región del mundo que cuenta con una norma internacional específica sobre el tema.

Las instancias y servicios creados para garantizar la aplicación de las normas y las políticas aprobadas en cada uno de los países de la Región Andina han sido múltiples y diversas; sin embargo aún estamos dentro de un proceso largo que trabajar para lograr consolidar experiencias importantes y de gran esfuerzo iniciadas por parte de la Sociedad Civil, como es el caso de los Servicios, así como afianzar las recientes experiencias en el ámbito de mecanismos que se han logrado impulsar desde los Estados.

Es en ese sentido que, el Comité de América Latina y El Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer – CLADEM a solicitud del Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer – UNIFEM asume la responsabilidad de elaborar un balance, en la Región Andina, para constatar los avances alcanzados en esta última década en el tema de violencia doméstica.

¿Qué cambios institucionales se han logrado obtener en el ámbito normativo, de mecanismos y de servicios? ¿Qué tipo de alianzas se establecieron para atender de manera integral el tema de la violencia doméstica? ¿Cuáles han sido las estrategias utilizadas para el desarrollo de las acciones contra la violencia doméstica?. Las respuestas a estas interrogantes constituyen los objetivos del presente balance.

Cabe señalar que este documento ha sido elaborado teniendo en cuenta el enfoque de género, al reconocer roles, conductas e interacciones humanas diferenciadas socialmente entre hombres y mujeres, que suele expresarse en relaciones inequitativas de poder en los espacios familiares y sociales[1]; y el enfoque intercultural, puesto que reconocemos el valor intrínseco de la diversidad cultural existente en cada uno de los países de la región.

El resultado de este trabajo nos permitirá evaluar los logros alcanzados, las dificultades presentadas, así como los retos a futuro que se podrán tener presente en los países de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú en materia de violencia doméstica.

Debemos señalar expresamente que este esfuerzo se ha llegado a concluir gracias al apoyo de las Oficinas Nacionales del CLADEM en los países de la Región Andina.

II.         METODOLOGÍA

Para el desarrollo del presente trabajo se estableció la necesidad de elaborar, previamente, informes nacionales los mismos que estuvieron bajo la responsabilidad de especialistas integrantes del CLADEM en cada país de la Región Andina; quienes llevaron a cabo foros nacionales, grupos focales dirigidos a mujeres líderes de comunidades andinas e indígenas[2] y entrevistas a operadores de justicia (policías y magistrados), autoridades y funcionarios públicos, así como a especialistas que laboran en los diversos sistemas de atención de la violencia doméstica del ámbito estatal y de la sociedad civil.

A partir de los insumos nacionales recibidos se elaboraron cuadros comparativos de los informes nacionales respecto a los cambios institucionales que se desarrollaron en la última década en cada uno de los países: en lo normativo, a nivel de mecanismos y en los servicios destinados a la atención y prevención de la violencia doméstica, con el fin de identificar las semejanzas y diferencias existentes entre ellos. Similar trabajo se desarrolló con los informes de los grupos focales.

Los informes de los foros nacionales brindaron información, especialmente cualitativa, en el tema de las alianzas y estrategias al haber participado en ellos interlocutores estatales y privados involucrados directamente en los servicios e instancias encargadas de esta problemática.

En la revisión de las entrevistas se identificaron algunas contradicciones entre las respuestas de los representantes de una misma institución, rescatando por ello aquellas afirmaciones que eran homogéneas y que permitían un sustento mayor a las preguntas planteadas.

 Cabe precisar que por cuestión de orden metodológico se ha utilizado el término “violencia doméstica” como vocablo genérico en el presente trabajo, sin perjuicio de señalar que cada país de la Región Andina lo denomina con terminologías distintas.

III.        CAMBIOS INSTITUCIONALES

 Según el esquema coordinado para la elaboración del presente documento y teniendo en cuenta el objetivo del presente balance, se profundizó en el análisis de los cambios institucionales producidos en el sistema de administración de justicia y servicios conexos utilizados para la atención y prevención de la violencia doméstica en los países de la región.

 La conveniencia de regular jurídicamente el tema de la violencia contra la mujer tiene su fundamento en la necesidad de encontrar mecanismos de protección a sus derechos fundamentales frente a los cotidianos maltratos, insultos, humillaciones y agresiones sexuales que se producen especialmente contra ellas a lo largo de su ciclo vital y en los diversos espacios en los que transcurre su vida, fundamentalmente el espacio de las relaciones al interior de sus familias.

 Al existir mecanismos legalmente institucionalizados se garantiza la sostenibilidad en la ejecución y vigilancia de las políticas públicas destinadas a prevenir y atender la violencia doméstica.  Por ello la importancia de la creación de estas instancias y la permanente capacitación del personal que las integran.

 La problemática de la violencia doméstica requiere una atención integral a las víctimas, la misma que debe brindarse por servicios especializados, permitiendo una justicia eficaz y eficiente a favor de los justiciables. La creación e implementación de estos servicios involucra, por su naturaleza, costos significativos que no han podido ser asumidos, en su mayoría, por los Estados sino más bien por parte de los Organismos de Cooperación Internacional a través de los organismos no gubernamentales dedicados a atender la problemática de los derechos humanos de las mujeres, como se verá en el desarrollo del presente documento.

 3.1.  NORMATIVOS

 Los esfuerzos para la erradicación del problema de la violencia contra la mujer han devenido en un proceso histórico cuyo inicio más concreto lo encontramos en la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) en 1979.

 En la Segunda Conferencia Mundial de la Mujer en Copenhague en 1980, y cinco años más tarde en Nairobi, se reconoció que la violencia doméstica es un obstáculo a la equidad y una ofensa intolerable a la dignidad humana. En 1985, la Asamblea General de las Naciones Unidas pasó su primera resolución  sobre la violencia contra la mujer, e hizo un llamado a la acción concertada y multidisciplinaria para combatir la violencia doméstica en todas las naciones. Sin embargo, es recién en la década de los noventa donde la violencia se convertiría en un tema central en los diferentes foros nacionales e internacionales y cobraría relevancia en la legislación y políticas públicas.

 Entre los esfuerzos más resaltantes por considerar la violencia contra la mujer como un tema importante de derechos humanos se encuentra el Programa de Acción de la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos celebrada en Viena, en 1993, al declarar que los derechos de la mujer son una “parte inalienable, integral e indivisible de los derechos humanos universales” y se reconoció que la violencia contra las mujeres constituía una violación de sus derechos humanos. Por recomendación de esta Conferencia, se aprobó la Declaración de las Naciones Unidas sobre la Erradicación de la Violencia contra las Mujeres adoptada por la Asamblea General en diciembre de ese mismo año.

 La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, denominada “Convención de Belem do Pará” aprobada en 1994, para el ámbito de la Región Americana, constituye un mecanismo importante que ha permitido dar un salto cualitativo al establecer la aplicación del análisis de género en la formulación de la legislación regional para proteger y responder a las necesidades de la población femenina expuesta a situaciones de violencia, en todos los ámbitos de su vida.

 En los países de la Región Andina, la normatividad nacional ha atravesado diferentes etapas y períodos que evidencian progresos importantes desde el reconocimiento normativo en el ámbito constitucional, sobre el derecho de las personas a gozar de una vida libre de violencia, especialmente al interior de las familias, hasta la aprobación de normas especiales que sancionan toda forma de violencia en el ámbito doméstico.

 Es recién en la década de los noventa que se empieza a incluir en las Constituciones Políticas de los países de Región, el problema de la violencia y de manera específica aquel tipo de violencia que se comete en el ámbito doméstico o familiar. Es así como se ha logrado avances importantes al reconocer constitucionalmente los países de Bolivia, Ecuador y Colombia el derecho que tiene toda persona al interior de su familia de vivir libre de violencia. Sin embargo, es necesario señalar que, el proceso seguido en el ámbito normativo en general ha atravesado avances y retrocesos durante la última década lo que será presentado al tratar la situación en cada uno de los países de la Región Andina.  

 Es importante referir que la denominación usada por estos países, respecto a la violencia que surge al interior de la familia no es homogénea en todos ellos. Perú la denomina violencia familiar, Ecuador y Colombia la refieren como violencia intrafamiliar, y Bolivia la reconoce como violencia familiar o doméstica. Por ello, como señaláramos al inicio del documento, por razones metodológicas y de orden, se usará el término “Violencia Doméstica” como denominación genérica para referirnos a esta problemática.

 La Carta Política de 1991 define a Colombia como un Estado Social de derecho, democrático, participativo y pluralista fundado en el respeto de la dignidad humana, reconociendo la plena igualdad entre mujeres y hombres. En su artículo 13 dispone que: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, religión, opinión política o filosófica”.  En relación con el papel de la familia, esta es considerada en la Constitución Colombiana como el “núcleo fundamental de la sociedad, y se constituye por vínculos naturales y jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer en contraer matrimonio o por voluntad propia en constituirla”. Con respecto a las relaciones familiares se establece en el artículo 42, que éstas “deben basarse en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y el respeto recíproco de todos los integrantes y cualquier forma de violencia en la familia destruye su armonía y unidad y debe sancionarse conforme a la ley”.

 Por su parte la Constitución del Ecuador, aprobada en 1998, recoge el concepto de que la violencia doméstica es una violación a un derecho fundamental, conforme había sido reconocido al ratificar la Convención de Belem do Pará. En este caso el Estado se compromete a adoptar medidas necesarias para prevenir, eliminar y sancionar, en especial, la violencia contra la mujer y contra otros colectivos como las niñas, niñas, adolescentes y personas adultas mayores (artículo 23, numeral 2). Se incorpora también (artículo 47) a las víctimas de violencia doméstica, entre los grupos vulnerables que requieren atención prioritaria, preferente y especializada en el ámbito público y privado, junto con las víctimas de maltrato infantil, desastres naturales o antropogénicos[3]. 

 En Bolivia, la Ley 2410, de Necesidad de Reformas a la Constitución Política del Estado (2002), incorpora aspectos que concretan el concepto de igualdad entre hombres y mujeres al añadir al artículo 6° de la Constitución, los incisos III y IV que señalan: “la mujer y el hombre son iguales ante la ley y gozan de los mismos derechos políticos, sociales, económicos y culturales” (inciso III); Así como “el Estado sancionará toda forma de discriminación y adoptará medidas de acción positiva para promover la efectiva igualdad entre todas las personas…” (inciso IV), disposiciones con las que se ha superado la fórmula genérica que contenía el artículo 6° de la Constitución. Asimismo, se incorpora en el artículo 12 referido a la prohibición de la tortura y de “toda forma de violencia en la familia”.

 La Constitución del Perú de 1993, es la única que no contempla en forma expresa una atención específica contra la violencia dirigida a las mujeres o la cometida especialmente en el ámbito familiar, sin embargo establece en su artículo 1°, que “la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”.  Asimismo, se establece el derecho de toda persona a gozar de libertad y seguridad personales reconociendo su derecho a la no-violencia en términos generales, como lo expresa el artículo 2° inciso 24 literal h: “Nadie debe ser víctima de violencia moral, psíquica o física, ni sometido a tortura o tratos inhumanos o humillantes. Cualquiera puede pedir de inmediato el examen médico de la persona agraviada o de aquella imposibilitada de recurrir por sí misma a la autoridad. Carecen de valor las declaraciones obtenidas por la violencia. Quien la emplea incurre en responsabilidad”.

 Las incorporaciones de las normas precedentes en los textos Constitucionales suponen un avance en la lucha contra la violencia de género, y en particular de la violencia doméstica y la discriminación. Sin embargo, en el caso de Perú, se hubiera esperado estar más a la vanguardia de la constitucionalización de la violencia doméstica.

 Las leyes especiales que abordan la violencia contra las mujeres y en particular las que están relacionadas con la violencia doméstica fueron aprobadas sucesivamente en Perú (1993), Bolivia (1995), Ecuador (1995) y finalmente Colombia (1996).

 El primer país, de la región, que empezó a regular la atención a la problemática de la violencia doméstica fue el Perú en el año 1993, mediante la Ley N° 26260 “Ley de Protección a las Víctimas de Violencia Familiar”. Es importante rescatar que esta norma fue el resultado de múltiples esfuerzos de organizaciones vinculadas a la problemática de la mujer[4], que afrontó incluso la observación presidencial a la ley aprobada en un inicio. Esta ley aporta al ordenamiento jurídico peruano dos aspectos significativos: primero la necesidad de adoptar decisiones de política por parte del Estado y de la Sociedad; y segundo la consagración de mecanismos civiles de protección frente a la violencia doméstica, complementarios y no excluyentes de las sanciones penales existentes.

 Hay además un aporte de la Ley N° 26260, independientemente del aspecto puramente jurídico, que reconoce expresamente el papel  que le compete a la sociedad civil para que la violencia doméstica disminuya y desaparezca. No resulta gratuito que en el artículo 1° de esta ley se establezca la política del Estado y de la SOCIEDAD CIVIL frente a la violencia familiar, de esta manera la normatividad peruana ha abierto un importante canal de comunicación entre el Estado y la sociedad civil, pretendiendo incorporar a un gran número de organizaciones cuyo trabajo y experiencia no deberán ser marginados. Es obvio que esta tarea es parte de un proceso largo y difícil pero necesario para asumir la atención real del problema.

Entre las carencias que aún persisten en la Ley N° 26260, a pesar de las modificaciones ya efectuadas, está la falta de establecimientos de políticas y programas preventivos así como la ausencia de procedimientos para un adecuado trámite en el caso de la violencia psicológica. Hasta hoy persisten, en esta legislación y en cierta medida en su aplicación, problemas con la canalización de denuncias, la medición del daño causado, la calificación y la tipificación penal.

La Ley N° 26260 fue reglamentada en el año 2000, la regulación alude a la actuación e intervención de las diferentes instancias, entre las cuales están la Policía, el Ministerio Público y el Poder Judicial.  En la aplicación de esta norma se ha concebido un tratamiento normativo donde intervienen dos partes consideradas iguales. El enfoque del procedimiento en la violencia doméstica se sigue viendo como un problema de resolución de conflictos. Desde el año 1998 al 2000, los Centros de Conciliación privados podían ver los casos de violencia doméstica, ocupándose de llegar a un acuerdo entre las partes.  Lo más difícil se presenta cuando los operadores de justicia entienden que mediante la conciliación se trata de promover la reconciliación de la pareja o el perdón de la víctima hacia el agresor; peor aún en zonas rurales se entiende que con una compensación material se soluciona el conflicto. Por ello la asunción de la violencia doméstica como materia conciliable significa la falta de conciencia de la violencia contra la mujer como atentado contra sus derechos humanos. 

En 1994, se aprobó en Bolivia el Plan Nacional de Prevención y Erradicación de la Violencia contra la Mujer, el mismo que parte identificando cuatro problemas básicos que deben ser encarados desde el Estado: 1) Necesidad de una legislación adecuada que permita la prevención, sanción y erradicación de la violencia contra la mujer, 2) insuficientes servicios integrales, 3) carencia de metodologías y de un sistema nacional de información que permitan conocer la magnitud de la violencia y,  4) patrones culturales que normalizan la violencia en la familia, la sociedad y el Estado. Para la implementación del Plan se crearon las Unidades Departamentales de Género (UDG) y las Oficinas Municipales de la Mujer en los nueve departamentos.

Uno de los primeros resultados del Plan Nacional fue la Ley N° 1674, contra la violencia en la familia o doméstica, aprobada el 15 de diciembre de 1995, en el marco del cumplimiento de los compromisos asumidos con la ratificación de la Convención de Belem do Pará.  Esta Ley declara como bienes protegidos la integridad física, psicológica, moral y sexual de cada uno de los integrantes del núcleo familiar. Cabe resaltar que esta ley propone desarrollar acciones coordinadas a través de sus instituciones especializadas como asociaciones de la sociedad civil e instituciones privadas relacionadas con la materia.

La Ley 1674 define a la violencia en la familia, como la agresión física, psicológica o sexual cometida por el cónyuge o conviviente, los ascendientes, descendientes, hermanos, parientes civiles o afines en línea directa y colateral; los tutores, curadores o encargados de la custodia. En tanto que la violencia doméstica es la cometida por ex-cónyuges, ex-convivientes o personas que hubieran procreado hijos en común legalmente reconocidos o no, aunque no hubieran convividos[5].

Las sanciones establecidas en esta ley para los agresores incluyen: la multa (20% del salario mínimo nacional, hasta 20 veces más esa suma de acuerdo a las circunstancias), el arresto (máximo 4 días) y medidas alternativas como el trabajo comunitario y la terapia psicológica. Se prevé además medidas cautelares destinadas a preservar la integridad física o psicológica de la víctima, las que deben ser adoptadas por el Juez, a petición de parte o del Ministerio Público. Entre las medidas cautelares se cuentan: la restricción temporal al denunciado, para acercarse al hogar conyugal; la restitución de la víctima al hogar en caso de que hubiera sido alejada de sus efectos personales, disponer el inventario de los bienes comunes y prohibir la concurrencia del denunciado al lugar de trabajo de la víctima. Estas medidas pueden ser ampliadas, modificadas o sustituidas en cualquier momento por el Juez sea de oficio o a petición de parte.  Asimismo, el Juez que conoce la causa puede adoptar medidas provisionales como la asistencia familiar y la tenencia de los hijos, las que tendrán vigencia por el tiempo que dure el proceso.

Los servicios de salud pública y privada están obligados a denunciar los hechos de violencia que sean de su conocimiento. Los certificados médicos expedidos por profesionales de salud pública tienen el mismo valor probatorio que el certificado expedido por el médico forense y gozan del beneficio de gratuidad.

Se establecen como delitos de orden público  el estupro y la violación a personas mayores de la pubertad, abuso deshonesto, ultraje al pudor y corrupción de mayores, y deben ser tramitados a instancia de parte, es decir que para la apertura de un proceso penal por los delitos señalados se requiere necesariamente la denuncia de la víctima, excepto en aquellos casos en los que las víctimas sean menores de edad sin padres o representantes legales o cuando el delito hubiera sido cometido por el padre, tutor, representante legal o encargado de su custodia.

El artículo 276 del Código Penal ha quedado derogado[6].  A través de esta norma se otorgaba impunidad a la violencia cometida por parientes consanguíneos directos y colaterales; inclusive afines si compartían el mismo domicilio y, los esposos y convivientes cuando las lesiones producían un impedimento menor de 30 días.

Bolivia reconoce en su Constitución Política las competencias de las autoridades indígenas y campesinas para administrar justicia, en concordancia con ello, la Ley N° 1674 “Contra la Violencia en la Familia o Doméstica” señala que en las comunidades indígenas y campesinas, las denuncias de violencia doméstica o en la familia serán atendidas y resueltas por las autoridades comunitarias y naturales, de conformidad con sus usos y costumbres, siempre que éstas no sean contrarias a la Constitución Política del Estado y el espíritu de la Ley.[7]

Esta Ley contiene un enfoque más preventivo que punitivo, partiendo del reconocimiento de los condicionamientos sociales, culturales y psicológicos que se hallan en la base de la violencia. Asimismo, reconoce la importancia de las costumbres y formas tradicionales de administrar justicia que persiste en las comunidades indígenas, por lo que otorga competencia a las autoridades comunitarias.

En Ecuador se aprobó la Ley 103 contra la Violencia a la Mujer y la Familia en el año 1995, fecha en que coincidentemente este país ratificó la Convención Belem do Pará, siendo el único país de la región que reconoce adicionalmente, en su legislación, a la mujer como principal víctima de la violencia doméstica.   Esta ley fue aprobada, al igual que el caso peruano, gracias al impulso del movimiento de mujeres y de las organizaciones no gubernamentales que venían trabajando esta problemática.

Existe el Proyecto de Ley N° 23-871 reformatorio al Código Penal presentado en julio de 2002 al Congreso Nacional de Ecuador que plantea cambios en materia  de violencia doméstica como: la anulación de atenuantes en delitos sexuales e incorporación de circunstancias agravantes (considerando la edad de la víctima), la incorporación de todo un título sobre violencia de género y violencia intrafamiliar, la creación de nuevas contravenciones con penas privativas de la libertad mayores a las existentes, la obligación por parte del agresor a restituir los bienes que hubieran desaparecido o destruido por efectos de la violencia así como a pagar los gastos de atención médica y de recuperación de las víctimas, entre otros. Esta iniciativa está en espera cerca de dos años y por la importancia resulta necesaria su pronta aprobación.

En Colombia, la Ley N° 294, “Ley de violencia intrafamiliar” aprobada en 1996 surge como resultado del trabajo realizado por las organizaciones de mujeres, quienes encontraron en la Constitución de 1991[8] la vía para la judicialización de la violencia doméstica, hasta entonces invisibilizada. En el año 2000, mediante Ley N° 575 se modificó la ley de 1996, incorporándose en ella la tipificación de la violencia doméstica, el maltrato y la restricción de la libertad física. Si bien esta norma permitió algunos avances sobre la tipificación de esta agresión lamentablemente contiene aspectos que constituyen retrocesos frente a lo dispuesto en la ley anterior, como por ejemplo haber trasladado la competencia del Juez de Familia para resolver los casos de violencia doméstica a las Comisarías de Familia; pasando así el conocimiento y responsabilidad de esta problemática de una autoridad judicial especializada a una autoridad administrativa con algunas funciones de policía.

Este cambio en la Ley Colombiana restó importancia al tema de la violencia doméstica, al haber dispersado las competencias en esta materia, en vista de que gran parte de los Municipios carecen de Comisarías. La ley asigna competencias también a los Juzgados Civiles o Promiscuos Municipales, así como a Jueces de Paz, figura aún sin reglamentar[9]. Esta dispersión atenta contra la eficacia, eficiencia y celeridad en la aplicación de la ley, es decir, contra la protección efectiva de las víctimas. Esto además trajo como consecuencia la ausencia de sanciones ejemplares aplicadas al agresor, generándose impunidad de estos casos.  A ello finalmente se debe agregar que al haber limitado el pago de los daños ocasionados a la víctima respecto de los gastos médicos y psicológicos y sólo “si fuera necesario”, queda a juicio del encargado el evaluar la severidad del daño tanto psicológico como físico ocasionado.

Esta Ley fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, respecto al delito de abuso sexual conyugal, por violar el principio de igualdad ante la ley al señalar una pena menor para este delito, si la conducta era realizada por el cónyuge. Así, mediante Ley N° 360 de 1997, que consagró como causal de agravación punitiva las conductas delictivas realizadas en contra del cónyuge, manteniéndose tal causal en el nuevo Código Penal.

Otro aspecto relevante dentro de esta Ley especial se relacionó con la ampliación de las funciones del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en lo que respecta a la prevención y protección contra la violencia doméstica, y previo la creación de un Banco de Datos que contribuya a develar y dimensionar  la problemática al interior de la misma institución.

En la Región Andina, los países que en su legislación reconocen la intervención de las autoridades indígenas en el tema de la violencia doméstica, son Bolivia y Colombia. Sin embargo, ello no garantiza necesariamente la protección de los derechos de las mujeres indígenas frente a la violencia. Por ejemplo, en la legislación Colombiana se reconoce autonomía a las autoridades indígenas para asumir la competencia en materia de violencia doméstica[10], obviándose la existencia de graves discriminaciones contra las mujeres indígenas basadas en tradiciones culturales, por lo que la protección a las indígenas afectadas por la violencia doméstica podría quedar en una simple apariencia.

Se evidencia también, en todos los países de la Región Andina, que el avance en el ámbito normativo, que regula específicamente la violencia doméstica, ha sido el resultado de iniciativas generadas, en su mayoría, desde el movimiento de mujeres y que aún no han podido ser asumidas por los órganos estatales en su real expresión. En ese sentido, puede observarse que la atención y preocupación, en torno a esta problemática, sigue estando a cargo de manera directa en las organizaciones de mujeres, quienes se ven en la necesidad de ejercer continuas presiones para lograr resultados favorables desde el Poder  Ejecutivo o Legislativo.

OTRAS LEYES

En Colombia la Ley N° 25 de 1992 estableció (numeral 6) el nuevo régimen de divorcio y separación de cuerpos, admitiendo la posibilidad del divorcio para el matrimonio católico, siendo una de las causales para el mismo, el maltrato conyugal.  En lo referente al tema de los delitos sexuales, se promulgó en 1997 la Ley 360, introduciendo avances en la penalización de estos delitos en este caso las penas se agravan cuando estos delitos son cometidos contra la persona del cónyuge o contra la persona con quien se cohabita o se haya cohabitado o con quien se haya procreado un hijo.

Otro de los cambios importantes en la legislación Colombiana ha sido la eliminación de la extinción de la acción penal en los casos que el autor del delito se case con la víctima. Igualmente la modificación en la denominación de los “delitos contra la libertad y el pudor sexual” por el de “delitos contra la libertad sexual y la dignidad humana”.

Mediante el nuevo Código Penal, aprobado por Ley N° 599 del año 2000, se modificó la Ley N° 360  mediante la cual se consagró, para el caso de los delitos sexuales “la libertad, integridad y formación sexuales” como bien jurídico tutelado, aumentando las penas para este tipo de delitos, considerando las mismas agravantes reconocidos en la ley anterior. Con posterioridad a la entrada en vigencia del Código Penal, se promulgó la Ley N° 747 en el año 2002, la cual hace reformas y adiciones a este Código, entre ellas al capítulo de delitos sexuales en lo relacionado con la ampliación del delito de Trata de personas, incluyendo como agravante a este delito, cuando se realice con personas menores de edad, o en contra de la cónyuge o compañero permanente o pariente hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil.

Sin embargo, cabe señalar que el nuevo Código Penal de Colombia plantea un retroceso al consagrar la violencia doméstica como un delito con una pena levísima, por el cual sólo se responde cuando la conducta no constituya otro delito con pena mayor[11], restando importancia a este delito y dejando sin una clara protección a la familia y a los miembros más afectados por ella. Por su parte, en el nuevo Código de Procedimiento Penal, la Ley N° 600 del año 2000 se refuerza ese retroceso al establecer que la violencia doméstica es un delito querellable, no investigable oficiosamente[12]. Aunque se considera delitos contra la familia, la violencia doméstica y la inasistencia alimentaria, sus penas son leves y la conducta conciliable, aspecto que expone a las víctimas, en la mayoría de los casos, a presiones o amenazas por parte del agresor llevándolas a desistir en la denuncia de estos delitos.

Finalmente, es importante señalar que en Colombia el mecanismo jurídico más utilizado para la protección de los derechos de las mujeres contra todo acto de discriminación en los últimos años continúa siendo el recurso de amparo o acción de tutela, aplicado en áreas de familia, violencia doméstica, el cual por ser de carácter residual, procede siempre que se demuestre que las medidas de protección establecidas han sido interpuestas oportunamente sin que se haya logrado la protección efectiva para la víctima.

En Perú, la Ley General de Salud aprobada en 1997, reconoció a la violencia doméstica como problema de salud pública. Esta inclusión fue polémica desde el debate del proyecto, ya que colocó a la violencia familiar junto a problemas como el alcoholismo y trastornos psiquiátricos. En este mismo año se declaró la inconstitucionalidad parcial de la norma del Código Civil por considerarse discriminatorio. La norma decía que un Juez debía fallar en un proceso de separación de cuerpos y divorcio por las causales de violencia física y/o psicológica, injuria grave y conductas deshonrosa, tomando en cuenta la educación, costumbres y conducta de ambos cónyuges[13].  Esta apreciación se mantiene vigente sólo con relación a la injuria grave.

Mediante Ley N° 26788 de 1997, se modificó el Código Penal al incluirse como agravantes de los delitos contra la vida, el cuerpo y la salud  la existencia de una relación conyugal, de convivencia y cualquier otro vínculo familiar.

En el tema de la conciliación extrajudicial, existía la posibilidad de realizar conciliaciones en los casos de violencia doméstica desde los Centros de Conciliación y las DEMUNAS. Esta disposición fue derogada ante ambas instancias, una privada y la otra pública. Asimismo, en junio de 2003 se eliminó la facultad de la Fiscalía para realizar conciliaciones en el ámbito de la violencia doméstica. Hoy esta posibilidad sólo puede hacerse desde el Poder Judicial.

En Bolivia, mediante el Decreto Supremo N° 24864, “Para la Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres” aprobado en el año 1997, se establece que el Estado promoverá el perfeccionamiento de las leyes, así como los servicios para prevenir, sancionar y erradicar la violencia en la familia, en la escuela y el trabajo e impulsará reformas e iniciativas legales que superen la discriminación contra la mujer y garanticen un sistema judicial con capacidad de resolver conflictos con equidad para hombres y mujeres. 

Mediante el Decreto Supremo N° 25087 de 1998, en Bolivia se reglamenta la Ley 1674 encargándose la implementación de las políticas de prevención, detección y atención a víctimas de violencia a los Ministerios de Desarrollo Sostenible, Salud, Educación, Justicia y Dirección Nacional de Informaciones. En esta norma se establece de manera expresa como obligación de las Prefecturas y los Municipios crear lugares de acogida temporal para mujeres maltratadas.

En el año 1999 se aprobó la Ley N° 2033 que regula la protección a víctimas de delitos contra la libertad sexual. El objeto de esta ley es la protección de la vida, la integridad física y psicológica, la seguridad y la libertad sexual de todo ser humano, entre las modificaciones más importantes se encuentran: 1) la violación, el estupro y el abuso deshonesto, dejan de ser delitos contra las Buenas Costumbres y se transforman en delitos Contra la Libertad Sexual, 2) Se amplía el tipo penal en sentido de que ya no se entiende por violación el acceso carnal por vía genital, sino que también comprometen la penetración anal y la introducción de objetos con fines libidinosos. Sin embargo, una situación que no pudo concretarse del todo favorable fue que no obstante los alegatos presentados por parte de las organizaciones de mujeres y otras de la sociedad civil, se mantiene vigente la disposición que otorga impunidad por matrimonio con la víctima, siempre que sea libremente consentido por ella.

Esta Ley introduce además dos aspectos novedosos en lo que al tratamiento de los delitos y la atención a las víctimas se refiere y son: por un lado, la responsabilidad del Ministerio Público de crear, en coordinación con la Policía Nacional, equipos interdisciplinarios que colaboren en las investigaciones de denuncias de delitos contra la libertad sexual y la implementación de centros de atención, protección y orientación psicológica y apoyo a las víctimas de delitos contra la libertad sexual[14]

Mediante Ley N° 1970 de marzo de 1999, el Estado Boliviano se dotó de un nuevo Código de Procedimiento Penal, a través de cuyas normas se intenta adecuar la legislación penal a los documentos internacionales de protección de los derechos humanos y de ésta manera dar cumplimiento a los compromisos adquiridos ante la comunidad internacional. El Código[15] otorga a las víctimas de violencia doméstica con lesiones inferiores a ocho días de impedimento, la facultad de optar por el Procedimiento Común previsto en este instrumento legal o por el procedimiento previsto por la Ley de Violencia Doméstica o en la Familia.

A través de la ley Orgánica de Municipalidades se ha determinado en Bolivia la obligatoriedad de organizar, reglamentar y administrar los Servicios Legales Integrales de protección a la familia, mujer y tercera edad, así como organizar y reglamentar las Defensorías de la Niñez y la Adolescencia[16], garantizando asistencia legal, social y psicológica a mujeres víctimas de violencia.

Se ha elaborado un “Manual de Normas y Procedimientos para la atención a Víctimas de Violencia Intrafamiliar” así como una guía de “Vigilancia Epidemiológica para el Control de la Violencia Intrafamiliar”.

En el año 1998 se reformaron, en Ecuador, algunos artículos del Código Penal, entre ellos, los atenuantes a delitos sexuales. Así se amplió la edad de menores en riesgo como víctima de delitos sexuales, de 12 a 14 años; se amplió el tipo penal de la violación, incluyendo otros elementos. Se tipificó el acoso sexual como delito.  Dos años más tarde, se publicó un nuevo Código de Procedimiento Penal (CPP), que entró en vigencia el año 2001. Su propósito fundamental es el de acelerar los procesos, por medio de elementos como la oralidad o la mayor importancia que se da al papel del Fiscal. En todo caso, en materia de juzgamiento de contravenciones, este Código no presenta mayores cambios. Cabe resaltar, sin embargo, que el CPP[17] reconoce la posibilidad de transar en supuestos como el de contravenciones por lesiones. Esto viene a contradecir disposiciones internacionales que señalan que no se puede mediar sobre hechos de violencia, sino que hay que sancionarlos.

Esta disposición del CPP abre una puerta para que se continúen firmando las conocidas “Actas de Mutuo Respeto”, ante los Comisarios Nacionales y otros funcionarios en los cantones donde no existen Comisarías de la Mujer y la Familia, donde agresor y agredida firman convenios en que, generalmente, se conculcan derechos de las mujeres como la libertad de movimiento y de acción, a cambio de que el hombre no ejerza violencia sobre ella. 

Mediante Registro Oficial N° 737 de 2003, fue publicado el Código de la Niñez y Adolescencia que incorpora a la legislación nacional una normativa específica de protección de los niños, niñas y adolescentes. Este Código trae un Título específico destinado a la protección contra el maltrato, abuso, explotación sexual, tráfico y pérdida de niños, niñas y adolescentes.

En el año 1998, mediante Norma N° 01009, se reconoce a nivel del Ministerio de Salud a la Violencia Doméstica como problema de Salud Pública.

El Concejo del Distrito Metropolitano de Quito, mediante Ordenanza Municipal N° 043 del año 2000, reconoce a la Violencia Doméstica y de Género como problema de justicia social y de salud pública.

3.2.           MECANISMOS E INSTANCIAS

En la Región Andina la mayoría de países ha logrado desarrollar mecanismos para prevenir y atender la violencia doméstica. Un avance importante es la creación de instancias a nivel del Poder Ejecutivo, Poder Judicial y Gobiernos Locales a través de los cuales se han logrado implementar oficinas especializadas abocadas a la prevención y atención de la violencia doméstica.

En el Perú, en 1997, se modifican las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y Ministerio Público, creándose los Juzgados y Salas de Familia en las Cortes Superiores así como las Fiscalías de Familia y las Fiscalías Superiores de Familia. Antes de estos cambios quienes se encargaba de resolver los problemas relacionados a violencia doméstica eran las Fiscalías y Juzgados Penales, en casos de lesiones por maltratos; y los Juzgados Civiles si el maltrato se daba en el marco de la causal de sevicia para demandar el divorcio o separación. 

En 1999, el entonces Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH), hoy Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), inaugura el primer Centro de Emergencia Mujer (CEM) que brinda un servicio integral para la atención de casos, en el aspecto jurídico, psicológico y social con posibilidad de denunciar formalmente ante la Policía. En la actualidad los CEM forman parte del Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual “Programa CONTIGO”, instancia especializada en el tema que cuenta con presupuesto específico sobre el cual decide. Debemos señalar también, que en el marco del proceso de descentralización que se está llevando a cabo en el país a partir del año 2002, los Centros de Emergencia Mujer (CEM) serán transferidos a los gobiernos locales.

En el año 2001 se aprobó el Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer 2002-2007 que compromete a diversos sectores del Estado, como los Ministerios de Salud, Justicia, Educación, Interior y el MIMDES; encontrándose aún en proceso de implementación al haberse conformado a mediados del 2003 las Comisiones Técnicas para el seguimiento y supervisión de la ejecución del Plan.

En cuanto al Sector Salud, se cuenta con el Programa de Salud Mental para ocuparse del problema de violencia doméstica, al haber sido reconocido esta problemática, como problema epidemiológico de atención especial por la Ley  General de Salud, interviniendo en los niveles de prevención y rehabilitación en los establecimientos de Salud.

Asimismo, desde el Ministerio de educación, se contaba con un Programa de Prevención Integral, donde uno de sus ejes era la prevención de la violencia familiar, promoviendo el desarrollo de habilidades sociales, actitudes y valores para la convivencia pacífica, asumiendo una cultura de paz y la disminución de las diferentes  manifestaciones de la violencia. Actualmente este Programa es parte de la Oficina de Tutoría y Prevención Integral (OTUPI), significando un retroceso en la prioridad de la política para la atención de la  violencia doméstica.

En Colombia, desde la rama ejecutiva,  se cuenta con la Policía Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, quienes tienen definidas las competencias en materia de violencia familiar. En el ámbito municipal y departamental las Secretarías de Salud y Educación pueden elaborar planes y programas para atender y prevenir la violencia al interior de las familias, los municipios además cuentan con las Comisarías de Familia.

En el ámbito judicial, existen tres jurisdicciones con competencia para conocer de la violencia doméstica: la de Familia, la Civil y la Penal. Como ente de control para vigilar la conducta de los funcionarios en aplicación de la ley está el Ministerio Público del cual hace parte la Defensoría del Pueblo, cuya función es velar por el respeto de los derechos humanos en todo el territorio nacional; por tanto, ante violaciones de los derechos humanos en el ámbito doméstico, la Defensoría se involucra remitiendo a las víctimas ante la autoridad competente o denunciando directamente el caso cuando no se les ha protegido adecuadamente.

En Colombia existe, además, una instancia especializada para la atención y prevención de la violencia familiar. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), creado mediante la Ley N° 75 de 1968, tiene como competencia directa el velar por el bienestar y mejoramiento de las condiciones de la familia y sus miembros en todo el territorio nacional, con dependencias en los 32 departamentos del país. El ICBF, en acuerdo con los concejos municipales y departamentales, ha promovido e instaurado en el país los observatorios sociales de infancia y familia que constituyen una estrategia metodológica de carácter participativo para generar procesos de información, formación e investigación sobre el cumplimiento de los derechos de niños, niñas, jóvenes y familias. Estos observatorios involucran la participación de entidades estatales y locales como la participación de organismos internacionales, entre otros. A la fecha se cuentan con 194 observatorios en el país.

A nivel del Ministerio de Defensa existe un cuerpo armado de carácter civil constituido por la policía nacional, quien tiene como función específica apoyar a las comisarías de familia en la ejecución de las medidas de protección y orientar a las víctimas.

En Colombia se han concretado medidas tendientes a mejorar la calidad de atención a las víctimas de violencia doméstica y sexual, entre las cuales se encuentran las mujeres como población más afectada. En 1996 se aprobó el Decreto N° 2174 sobre Calidad de Atención en el Sistema de Seguridad Social en Salud, instrumento que pretende garantizar a las usuarias y usuarios de los servicios el mayor beneficio a un costo razonable y con el mínimo riesgo posible [18].

Existe además, según acuerdo N° 117 de 1998 del Consejo Nacional de Salud, la responsabilidad de atender a las víctimas tanto en su salud física como psicológica a través del Instituto de Seguridad Social. Es obligatorio para todas las personas encontrarse afiliada a un Plan Obligatorio de Salud (POS).

En el año 2000 el Ministerio de Salud de Colombia expidió la Guía de Atención a la Mujer Maltratada, la cual constituye un gran avance desde el punto de vista de las políticas del sector por su enfoque interdisciplinario e intersectorial.

Entre el período de gobierno 1999-2002 se estableció en el Plan de Desarrollo denominado “Cambio para construir la Paz” la política nacional de Construcción de Paz y Convivencia Familiar “Haz Paz” para la prevención y atención de la violencia doméstica, cuyo objetivo es apoyar las acciones estatales actuando como un instrumento articulador y dinamizador en la construcción de paz y convivencia familiar y en uno de los tres grandes pilares de la política nacional de convivencia[19]. Dentro de los propósitos fundamentales de esta política se encuentran unificar criterios y estrategias de diferentes programas y proyectos, públicos y privados, que trabajan en el mejoramiento de las relaciones domésticas, en la prevención de la violencia en la familia y consolidar una política pública que permanezca en el tiempo a través de Los planes y programas de las diversas entidades nacionales y territoriales públicas o privadas.

 En cuanto a las competencias que le corresponden a las Alcaldías y Gobernaciones, estos tienen la obligación de hacer cumplir las leyes incluyendo las relacionadas con la violencia doméstica. Pueden adelantar programas preventivos, educativos y prestar atención profesional a las víctimas y a los agresores a través de sus secretarías de gobierno, educación y salud.