BALANCE NACIONAL SOBRE VIOLENCIA DOMÉSTICA

ECUADOR*

 

  

I.        ANTECEDENTES

 

 

II.        CAMBIOS INSTITUCIONALES

 

2.1.     Normatividad

a)       Aprobación de Tratados y Convenios Internacionales

b)       Cambios en la Constitución

c)       Cambios en las Leyes

d)       Cambios en normas de rango inferior a las leyes y en procedimientos

 

2.2.         Mecanismos e Instancias

a)       En la Función Judicial

b)       En el Ministerio Público

c)       En la Policía Nacional del Ecuador

 

2.3.         Servicios

a)       Cursos de capacitación y entrenamiento que han seguido los operadores de justicia

b)       Receptividad en los cursos

c)       Cambios en su perspectiva sobre la violencia doméstica

d)       Experiencias concretas de modificaciones hechos por estos grupos

e)       Médicos legistas

 

2.4.         Impactos

a)       Denuncias sobre violencia

b)       ¿Qué ha pasado con los procesos iniciados por la vía judicial?

c)       Mejora en la calidad de los servicios

 

 

III.       ALIANZAS

 

3.1.     Identificación de los actores involucrados en las alianzas

3.2.     Modalidades de las alianzas

3.3.     Contenidos de las alianzas

3.4.     Balance de las alianzas identificadas

3.5.     Actores claves no participantes en alianzas

 

 

IV.      ESTRATEGIAS

 

4.1.         Convocatoria

4.2.     Sensibilización y Capacitación

4.2.         Referencia y Contrarreferencia

4.3.         Difusión

4.5.     Posibles estrategias que podrían ser utilizadas para enfrentar la Violencia Intrafamiliar

 

 

V.       BIBLIOGRAFÍA

 

 

 

 

 * Documento elaborado por Elisa Lanas Medina –CLADEM Ecuador.

 

EL ENFRENTAMIENTO DE LA VIOLENCIA INTRAFAMILIAR

EN ECUADOR: DIAGNÓSTICO DE UNA DÉCADA

 

 

 

 

I. ANTECEDENTES

 

Ecuador es un país pequeño, ubicado en América del Sur, con una población total de 12,156,608 habitantes, de los cuales 6,018,353 son hombres y 6,138,255 mujeres. El país está dividido en cuatro regiones, Costa, Sierra, Oriente y la región insular, siendo las dos primeras las que concentran la mayor cantidad de habitantes.

 

Por ser un país pequeño, su economía es vulnerable y fuertemente dependiente de factores externos.  Por tal razón, las crisis económicas que viven los países de la región, generan en Ecuador una alta inestabilidad. 

 

Este país posee poca capacidad de generar cambios importantes, tendientes a superar los desequilibrios existentes entre el ingreso de los/as más ricos y de los/as más pobres.  Es precisamente esa situación de exclusión de la mayoría de la población lo que provoca que se viva un ambiente constante de inestabilidad a nivel político, motivado también por factores externos como la vecindad con Colombia.

 

El proceso de dolarización de nuestra economía, implementado a partir del año 2000, si bien a nivel macroeconómico muestra una desaceleración de la inflación; sin embargo, significó para los hogares ecuatorianos un incremento de la dificultad para cubrir las necesidades básicas de sus miembros.  En efecto, mientras el costo de los bienes y servicios se ha internacionalizado, los sueldos y salarios de la mayoría de los/as trabajadores/as, pese a que se pagan en dólares, siguen reflejando su cálculo en sucres por lo insuficiente de estos.

 

El aumento de la pobreza y el deterioro en el mercado laboral son dos manifestaciones dramáticas de la crítica situación social que ha vivido Ecuador los últimos años. Los estudios basados en diversas fuentes, coinciden en identificar un pronunciado incremento de la pobreza e indigencia a partir de 1998. A nivel nacional, la pobreza asciende de 56% en 1995 a 63% en 1998, y alcanza en 1999 su cota más alta, llegando al 72%. Aunque el empobrecimiento afecta a los sectores rural y urbano en todas las regiones del país, sus efectos han sido más agudos en las ciudades, más fuertemente integradas al mercado, donde el impacto del deterioro de los salarios y del desempleo abierto ha sido mayor[1]. 

 

Respecto del tema del empleo, la crisis financiera de fines de los noventa exacerbó los problemas de desempleo que ya arrastraba el país.  Por un lado, la calidad del empleo disminuyó, lo que se evidencia en la mayor participación de los/as integrantes del sector informal en el empleo total.  Sólo entre 1998 y 2000 la participación de este sector pasó de 43 % a 62,20 %, con una considerable baja de sus ingresos medios (tanto de asalariados/as como de trabajadores/as por cuenta propia), que representaron en promedio para 1999 apenas la mitad del salario mínimo.  Por otro lado y pese a la participación de los/as empleados/as en el sector informal, se constatan altas tasas de desempleo abierto.  Según datos del INEC[2], la tasa de desempleo abierto en el sector urbano habría subido en más de 8 puntos, pasando de 6,1 % en 1990 a 14,4 % en el 1999[3].

 

El desempleo afecta principalmente a los/as trabajadores/as de baja calificación.  El 80 % de los/as desocupados/as dispone solamente de instrucción primaria o secundaria. 

 

El enorme aumento del desempleo abierto en las ciudades y la caída de los salarios reales explican en parte que entre marzo de 1998 y marzo de 2000, cerca de un millón de personas habrían caído bajo las líneas de pobreza, y un número similar de pobres habría descendido a la indigencia, situación en la que los ingresos del hogar ni siquiera permiten la adquisición de una canasta básica de alimentos[4].

 

La población más vulnerable es la que sufre los mayores impactos en el deterioro de la calidad de vida.  En ese orden y de acuerdo a estudios de UNICEF, el 91 % de los hogares más pobres ha dejado de consumir algún alimento básico, más de la mitad ha postergado la atención médica de los/as menores de 15 años y muchos hogares se han endeudado o han caído en mora por el pago de gastos importantes como el arriendo de la vivienda.  Por otro lado, la situación de pobreza explica en parte los aumentos en la tasa de participación de mujeres y jóvenes (15 a 24 años), que a su vez son los que adolecen de las tasas más altas de desempleo, alrededor de 20 y 26 %, respectivamente para 1999 (Datos de INEC y SIISE[5]).

 

Posteriormente, en el 2001, la reactivación económica, producto en gran medida de los altos precios del petróleo y de la inversión para la construcción del Oleoducto de Crudos Pesados, aumentó el consumo interno y la demanda agregada, lo que favoreció la producción interna, mejorando, a su vez, los índices de empleo.  Esta reactivación no sólo permitió que el desempleo disminuya sino también que mejore la calidad del empleo, es decir, disminuyó el porcentaje de subocupados/as[6].

 

Otro factor que contribuyó, aunque limitadamente, a disminuir el desempleo es el fenómeno migratorio de ecuatorianos/as en edad de trabajar, lo que se podría llamar una exportación de mano de obra.  Las remesas enviadas por emigrantes económicos se ha constituido desde el 2000 en la segunda fuente de ingreso de divisas después del petróleo.  Este fenómeno migratorio afecta a sectores productivos que han visto mermada la calidad y cantidad de mano de obra calificada.  Un considerable número de trabajadoras de hogar, albañiles, carpinteros, electricistas, plomeros, choferes y obreros especializados, han salido.

 

La dolarización iniciada en el año 2000, no ha podido aún consolidarse y presenta resquicios que son peligrosos para la economía del país. Pese a que la inflación anual ha descendido a niveles aceptados por el FMI (6,48 % a noviembre de 2003), persiste una fuerte repercusión negativa, fundamentalmente de los estratos medios y bajos de la población, y particularmente en la mujeres que han servido de colchón para enfrentar la crisis.  Existe un fuerte desbalance comercial, que puede generar mayor iliquidez en el país. Esto evidencia bajos niveles de productividad y competitividad internos.

 

Políticas de Género

 

Con el propósito de institucionalizar políticas globales y sectoriales de género, se implementó el Plan de Igualdad de Oportunidades 1996 – 2000.  El Plan fue un instrumento de orientación de las acciones del Consejo Nacional de las Mujeres (CONAMU)[7] en los temas contemplados en la Plataforma de Acción de Beijing y en seguimiento de los acuerdos y compromisos establecidos por el Estado ecuatoriano en torno a los derechos humanos de las mujeres[8].

 

El Plan de Igualdad de Oportunidades – PIO, basó su propuesta en la visión de que la modernización del Estado requiere crear condiciones para el desarrollo de las personas en igualdad de oportunidades y la eliminación de tratos discriminatorios.  Para ello, el PIO propuso el diseño de políticas, programas y mecanismos institucionales apoyados con el financiamiento requerido para hacerlos realidad.

 

De acuerdo con la evaluación externa del PIO[9], los avances en la institucionalización de las políticas de género en la agenda estatal son un proceso reciente, con logros variados que se caracterizan por la distancia existente entre el discurso estatal a favor del género y la práctica institucional.  Se señala que la política social ha perdido su carácter general y tiende a privilegiar acciones focalizadas que, en la mayoría de los casos, no tienen un enfoque de derechos.  La focalización como estrategia de la política social no presenta un escenario favorable para la construcción de políticas de igualdad de oportunidades.

 

Por otro lado, la evaluación externa señaló que el PIO fue un instrumento clave para la planificación de las actividades del CONAMU, ya que a través de este se logró:

 

1.      Concentrar la acción en tres sectores (educación, salud y justicia) y dos áreas (pobreza y economía).

2.      Posicionar los temas prioritarios en la agenda estatal.

3.      Modificar enfoques de género como el paso de una concepción materno . infantil a una de salud reproductiva.

4.      Reforzar acciones para institucionalizar procesos como ha sucedido en el trabajo contra la violencia.

5.      Adoptar género como eje transversal en educación.

 

Más recientemente, se ha creado un espacio de concertación denominado “Mesa Políticas de Empleo y Género”, conformado por instituciones del sector público, organizaciones del sector privado y agencias de cooperación internacional, liderado por el Consejo Nacional de las Mujeres, CONAMU y el Comité  Técnico Asesor de la Comisión Interministerial de Empleo[10], que tiene como objetivo general el de promover la equidad de género a través de la constitución de un espacio técnico-político que incida en políticas públicas de empleo, en el que participen instituciones del Estado involucradas en el sector y organizaciones de la sociedad civil.

 

Por lo relativamente reciente de la creación de la mesa de concertación, todavía no se ven resultados concretos en el mejoramiento de las condiciones laborales de las mujeres. Por otro lado, a casi siete años de existencia de la Ley de Amparo laboral, norma protectora de los derechos laborales de las mujeres, hasta el momento no se han hecho efectivas las disposiciones que establecen la obligatoriedad de contratación de un mínimo del 20 % de mujeres en el sector privado, no sólo en puestos administrativos sino en funciones de dirección, entre otras; lo que da cuenta de la escasa incidencia del CONAMU en las políticas globales[11].

 

Aparte de estos esfuerzos enunciados, todavía existen muchos espacios de acción del Estado donde no se cuenta, ya no con una política, sino ni siquiera con acciones puntuales que tiendan a mejorar la situación de las mujeres en el acceso a oportunidades en igualdad de condiciones que los hombres.

 

 

II.       CAMBIOS INSTITUCIONALES

 

La pasada década, comprendida entre 1993 y 2003, refleja un importante momento de visibilización y enfrentamiento contra la violencia intrafamiliar, representado por la creación de instancias especializadas y por la publicación de la respectiva ley. Sin embargo, a partir de esos hitos, el proceso de institucionalización posterior del tema ha tenido altos y bajos, con muy pocos resultados concretos; hasta llegar al momento presente, en que la violencia intrafamiliar, junto con otras demandas de las mujeres, ha salido casi totalmente de la agenda pública.

 

A continuación se hace una mención cronológica de las incorporaciones normativas: internacionales, constitucionales, legales y reglamentarias en esta materia, lo que da cuenta de lo que se acaba de comentar.

 

 

2.1           Normatividad

 

a)              Aprobación de Tratados y Convenios Internacionales

 

1.       La Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, fue ratificada por Ecuador y publicada en el Registro Oficial[12] 132, de 02 de diciembre de 1981.

 

2.       La Convención Americana de Derechos Humanos “Pacto de San José”, fue ratificada por Ecuador y publicada en el R.O. 801, de 6 de agosto de 1984.

 

3.       La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer “Convención de Belem do Para”, fue ratificada por Ecuador y publicada en el R.O. 728, de 30 de junio de 1995.

 

4.       El Protocolo Facultativo de la CEDAW, fue ratificado por Ecuador y publicado en el R.O. 506 de 31 de enero de 2002.

 

5.       Respecto de los planes de acción de El Cairo (Septiembre de 1994) y de Beijing (Septiembre de 1995), Ecuador envió representación a cada una de estas Conferencias, y en ese sentido, aprobó, junto con los otros Estados, los acuerdos a los que se llegó.  Por cuanto estos acuerdos tienen un carácter meramente orientativo, no hubo ratificación posterior por parte del Congreso Nacional.

 

b)              Cambios en la Constitución

 

La Constitución ecuatoriana, aprobada el 5 de junio de 1998, recoge la concepción de que la violencia doméstica o intrafamiliar es una violación a un derecho fundamental, conforme se había reconocido ya por parte del Estado ecuatoriano con la ratificación de la Convención interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, Convención de Belem do Para.

 

En efecto, la Constitución incorpora algunos derechos de las mujeres[13], entre ellos, el derecho a una vida libre de violencia.  En ese sentido, se reconoce la integridad personal, prohibiéndose las penas crueles, las torturas, todo procedimiento inhumano, degradante o que implique violencia física, psicológica, sexual o coacción moral.

 

El Estado se compromete a adoptar las medidas necesarias para prevenir, eliminar y sancionar, en especial, la violencia contra la mujer y contra otros colectivos como los/as niños/as, adolescentes y personas de la tercera edad (Art. 23, numeral 2).

 

Se incorpora, también (Art. 47), a las víctimas de violencia intrafamiliar, entre los grupos vulnerables que requieren atención prioritaria, preferente y especializada en el ámbito público y privado, junto con las víctimas de maltrato infantil, desastres naturales o antropogénicos.

 

Finalmente, es preciso resaltar el carácter supralegal que tienen los instrumentos internacionales ratificados por Ecuador, en este sentido, son de aplicación directa e inmediata ante cualquier juez o tribunal. Por tanto, podemos decir que las normas de protección a la violencia doméstica y el derechos en general se ha constitucionalizado y se ha internacionalizado. Así lo establecen los artículos 17 y 18 de la Constitución Política ecuatoriana[14].

 

c)               Cambios en las Leyes

 

1.       El mismo año en que Ecuador ratifica la Convención Belem do Para, se publica la Ley 103 contra la Violencia a la Mujer y la Familia, en el R.O. 839 del 11 de diciembre de 1995, que fue elaborada y aprobada por el Congreso Nacional, con el impulso del movimiento de mujeres y de las organizaciones no gubernamentales que habían trabajado en esta temática.

 

2.       Mediante R.O. 365, de 21 de julio de 1998, se reformaron algunos artículos del Código Penal ecuatoriano, entre ellos, los atinentes a delitos sexuales.  Así, se amplió la edad de menores en riesgo como víctimas de delitos sexuales, de 12 a 14 años; se amplió el tipo penal de la violación, incluyendo otros elementos.  Se tipificó el acoso sexual como delito; se tipificó la pornografía dentro del título “del proxenetismo y la corrupción de menores”.

 

3.       Con fecha 13 de enero de 2000, se publicó en el R.O. 360, un nuevo Código de Procedimiento Penal, que entró en vigencia total el 13 de julio de 2001.  Este Código tiene una concepción diferente a la del anterior.  Su propósito fundamental es el de acelerar los procesos, por medio de elementos como la oralidad o la mayor importancia que se da al papel del Fiscal.  En todo caso, en materia de juzgamiento de contravenciones, este Código no presenta mayores cambios.  Vale resaltar, sin embargo, que el art. 401 del CPP, reconoce la posibilidad de transar en supuestos como el de contravenciones por lesiones.  Esto viene a contradecir disposiciones internacionales que señalan que no se puede mediar sobre hechos de violencia, sino que hay que sancionarlos.  Esta disposición del CPP abre, pues, una puerta para que se sigan firmando las conocidas “Actas de Mutuo Respeto”, ante los Comisarios Nacionales y otros funcionarios[15] en los cantones donde no existen Comisarías de la Mujer y la Familia[16], donde agresor y agredida firman convenios en que, generalmente, se conculcan derechos de las mujeres como la libertad de movimiento y de acción, a cambio de que el hombre no ejerza violencia sobre ella.

 

4.       Mediante Registro Oficial No. 737 de 3 de enero de 2003 fue publicado el Código de la Niñez y Adolescencia que incorpora a la legislación nacional una normativa específica de protección de los niños, niñas y adolescentes. En efecto, pese a que ya existía un Código de Menores que fue derogado con la publicación de este, el actual cuerpo normativo trae importantes innovaciones, quizá la más importante es el establecimiento del Principio del Interés Superior del Niño como principio rector de las políticas públicas, planes y proyectos destinados a niños, niñas y adolescentes del Ecuador. Este Código trae un Título específico, el Cuarto del Libro Primero, destinado a la protección contra el maltrato, abuso, explotación sexual, tráfico y pérdida de niños, niñas y adolescentes.

 

5.       Un proyecto de Ley reformatoria al Código Penal, presentado el 26 de julio de 2002 por la Comisión Especializada Permanente de la Mujer, el Niño, la Juventud y la Familia a la Comisión Especializada Permanente de lo Civil y Penal del Congreso Nacional.  Este Proyecto, signado con el No. 23-871[17], plantea cambios en materia de violencia intrafamiliar en los siguientes puntos:

 

·         Anula los atenuantes[18] en delitos sexuales e incorpora una serie de circunstancias como agravantes[19].

·         Amplía la pena por aborto no consentido cuando este sea el resultado de la aplicación de métodos de tortura en una mujer embarazada, sea que se haya conocido o no de su estado.

·         Se amplía la pena por aborto preterintencional e intencional, cuando este es causado por violencia hechas voluntariamente pero sin intención de causarlo, el culpado será sancionado con tres a seis años de reclusión.  Si las violencias son cometidas con premeditación o con conocimiento del estado de la mujer la pena es de ocho a doce años.

·         Se cambia el concepto y se disminuye la pena por aborto voluntario.  Si la mujer consiente que se le haga abortar o causa por sí misma el aborto por temor a consecuencias familiares por el embarazo, la pena será de seis meses a un año de prisión.

·         En general, se amplía el ámbito del derecho protegido y las penas de los delitos sexuales.

·         Se incorpora todo un Título sobre violencia de género y violencia intrafamiliar.

·         En el Capítulo relativo a la violencia intrafamiliar se crean contravenciones de quinta, sexta y séptima clase[20] con penas privativas de la libertad mayores a las que existen en el Código Penal vigente, de acuerdo a las siguientes consideraciones:

a.       Cuando por efectos de la violencia intrafamiliar se produjere enfermedad, alteración psicológica, perturbación emocional o incapacidad para el trabajo personal que pase de tres días y menor de ocho se sancionará con prisión de 8 a 15 días y multa de diez a veinte salarios básicos unificados.

b.       Cuando por efectos de la violencia intrafamiliar se produjere enfermedad, alteración psicológica, perturbación emocional o incapacidad para el trabajo personal que pase de ocho días y menor de treinta se sancionará con prisión de 9 a 30 días y multa de veinte a treinta salarios básicos unificados.

c.       Cuando por efectos de la violencia intrafamiliar se produjere enfermedad, alteración psicológica, perturbación emocional o incapacidad para el trabajo personal que pase de treinta días y menor de noventa se sancionará con prisión de 31 a 90 días y multa de treinta a cien salarios básicos unificados.

·         Se establece la obligación al agresor de restituir los bienes que hubieran desaparecido o destruido por efectos de la violencia, así como de pagar los gastos de atención médica, internamiento, cirugía y en general, todos los gastos de recuperación de la o las víctimas.

·         Se determina el máximo de la pena para los casos que sean reincidentes.

·         Se establecen las siguientes circunstancias agravantes:

a.      Haber resultado una grave lesión o alteración física o psicológica;

b.      Haber sido cometida en presencia de uno o más hijos o hijas de la víctima o de niños, niñas o adolescentes, o de otros familiares;

c.      Haber actuado con ensañamiento, aumentando deliberada e inhumanamente el dolor de la víctima; y

d.      Estar la mujer en embarazo o puerperio.

·         Finalmente, se incorpora la figura de instigación o inducción al suicidio, cuando el intento o consumación de este, fuere resultado directo y comprobado de violencia intrafamiliar física, psicológica o sexual, capaz de producir una grave perturbación emocional que le lleve a tal determinación.

 

d)              Cambios en normas de rango inferior a las leyes y en procedimientos

 

1.       El 6 de mayo de 1994 se crea la Oficina de Defensa de la Mujer Ultrajada –ODMU-, como una de las dependencias especializadas de la Policía Nacional, que antes de que se publicara la respectiva Ley y antes de que se crearan las Comisarías de la Mujer y la Familia; trabajó en la ciudad de Quito, para brindar apoyo a las mujeres que eran víctimas de violencia intrafamiliar.  El 29 de noviembre del mismo año se cambió el nombre de este espacio por el de Oficina de Defensa de los Derechos de las Mujeres.  La ODMU fue inaugurada oficialmente el 11 de diciembre de 1994, mediante publicación en el R.O. 839; conformada por un Departamento Técnico y Operativo (Género, Violencia y Salud. 1998: 23).  

 

2.       Mediante Acuerdo Ministerial No. 3548, de 3 de marzo de 1994, publicado en el R.O. 410 de 30 de mayo de 1994, se realizaron las primeras transformaciones de Comisarías Nacionales en Comisarías de la Mujer y la Familia.  En Guayaquil la Comisaría empezó a funcionar como tal en abril del mismo año, y en Quito el 14 de noviembre.  En el mismo año se asignaron las Comisarías de Cuenca, Portoviejo y Esmeraldas. 

Aparte de un Reglamento que contenía disposiciones básicas, no existía un marco legal específico para los casos de violencia contra la mujer e intrafamiliar (CEPAM. 2000: 25).  Para juzgar estos casos se aplicaba lo establecido en el Código Penal y en el Código de Procedimiento Penal para los supuestos de contravenciones[21].

 

3.       Con fecha 14 de agosto de 1995 se publica, en el R.O. 758, el A.M. No. 0751 el Reglamento Sustitutivo para el Funcionamiento de las Comisarías de la Mujer y la Familia, en que se reformaron las funciones de las comisarías y se incluyó la participación de la Dirección Nacional de la Mujer (DINAMU, ahora CONAMU).  Este A.M. derogó al A.M. No. 3548.

El reglamento establece las competencias de las Comisarías de la Mujer y la Familia con la misma estructura, funciones y competencia de las Comisarías de Policía existentes, y con competencia preferente pero no excluyente en los casos de violencia doméstica y contravenciones.  Se señala, también, que además de la sanción y penas vigentes para las contravenciones, en las Comisarías de la Mujer y la Familia se podían adoptar medidas preventivas y correctivas para precautelar la seguridad física y emocional de las mujeres y sus hijos.

 

4.       Posteriormente, mediante A.M. No. 235, publicado en el R.O. 92 de 23 de junio de 1997; A.M. No. 305, publicado en el R.O. 119, de 30 de junio de 1997; y A.M. No. 380, publicado en R.O. 148 de 9 de septiembre de 1997, el Ministerio de Gobierno aprueba la creación de Comisarías de la Mujer y la Familia en las capitales de provincia y en determinados cantones con una alta densidad poblacional, y se determina su estructura orgánica y funcional.  Se crearon 14 Comisarías de la Mujer y la Familia, aparte de las cinco existentes desde 1994.

 

5.       Para el año 1998, mediante A.M. No. 01009, se reconoce a nivel del Ministerio de Salud a la Violencia Intrafamiliar como Problema de Salud Pública.

 

6.       Posteriormente, mediante A.M. No. 1187, publicado en el R.O. 47 de 30 de mayo de 2000, se crea la Dirección Nacional de Comisarías de la Mujer y la Familia del Ministerio de Gobierno, que luego, cuando se expide el Estatuto Orgánico por Procesos del Ministerio de Gobierno, que cambia la estructura de este organismo del Estado, publicado en el R.O. 645, de 21 de agosto de 2002, es transformada en Dirección Nacional de Género, que tiene como objetivo principal el de direccionar las políticas para la equidad de género, integrado por los siguientes procesos:

a.       Formulación, implementación y control de políticas de género

b.       Control de Comisarías de la Mujer y la Familia y dependencias que tengan que ver con esta competencia.

 

7.       En el mismo año se publica la Ordenanza Municipal No. 043, el 20 de octubre de 2000, en el Concejo del Distrito Metropolitano de Quito, que reconoce a la Violencia Intrafamiliar y de Género como problema de justicia social y de salud pública.

 

8.       Mediante A.M. No. 341, de 12 de noviembre de 2002, el Ministerio de Gobierno expide el Reglamento de las Comisarías de la Mujer y la Familia, que establece una nueva estructura para estos espacios de administración de Justicia en materia de violencia intrafamiliar.

 

9.       Finalmente, mediante As.Ms. Nos. 340 y 358 de 2002, se transforman administrativamente las Comisarías Nacionales en Comisarías de la Mujer y la Familia, en las siguientes ciudades del Ecuador: Quito, Cuenca, Esmeraldas, Guayaquil, Milagro y Rumiñahui.

 

10.   Quedan aún pendientes de publicación, el Reglamento de aplicación de la Ley 103, y el Manual de Procedimientos para las autoridades que conozcan casos de violencia intrafamiliar; documentos que han sido elaborados y validados por entes públicos y privados que trabajan en esta temática. Respecto del Reglamento a la Ley 103, es preciso señalar que durante aproximadamente 5 años y tres gobiernos se ha intentado lograr la aprobación de este instrumento sin lograr ningún resultado, evidenciando una falta de voluntad política de los gobiernos de turno[22], y con poca capacidad de negociación y presión por parte del movimiento de mujeres y las instituciones públicas y privadas que le representan.

 

 

2.2.         Mecanismos e Instancias

 

a)       En la Función Judicial

 

Dentro de la Función Judicial, a excepción de los Juzgados de Niñez y Adolescencia, creados a partir de la vigencia del Código respectivo, que son competencias para conocer todo lo relativo a niños, niñas y adolescentes, y dentro de esto lo que tiene que ver con violencia en contra de estos colectivos; no se han producido cambios en las instituciones para tratar el tema de la violencia intrafamiliar de forma específica.

 

En efecto, pese a que jurídicamente están creados los Juzgados de Familia (instancias de administración de justicia con competencia privativa para conocer todos los casos relacionados con la filiación familiar), no existe hasta el momento, presupuesto asignado para que se conformen estos juzgados, por tanto, en este momento los casos de familia están repartidos, para su conocimiento, en las siguientes instancias:

 

-          Los casos en que están en juego los intereses de niños, niñas y adolescentes son tratados en los Juzgados de Niñez y Adolescencia.

-          Los casos de matrimonio, filiación, parentesco, divorcios y aspectos patrimoniales de estas relaciones son tratados en los juzgados de lo civil.

-          Los casos de violencia intrafamiliar son tratados en las Comisarías de la Mujer y la Familia, y en las Comisarías Nacionales, en los cantones donde no existen las primeras.

 

En opinión de la Dra. Nelly Jácome, Directora Nacional de Género, más que falta de presupuesto, lo que no existe es suficiente voluntad política para realizar estos cambios ya que si hubiera un interés real por crear los juzgados de familia se podría disponer de algunos juzgados civiles y transformarlos, como ha pasado con las Comisarías Nacionales[23] que se han transformado en Comisarías de la Mujer y la Familia[24].  En caso de obrarse así, no haría falta contar con presupuesto adicional[25].

 

b)       En el Ministerio Público

 

A partir de la vigencia del actual Código de Procedimiento Penal (abril de 2001), en las ciudades más grandes del país (Quito y Guayaquil) se ha asignado a los agentes fiscales a los casos, según determinadas especialidades, existiendo un área específica para atender casos de violencia intrafamiliar y delitos contra la libertad sexual.  Ahora bien, la intervención de los agentes fiscales se produce cuando existen indicios del cometimiento de un delito.  En los casos de contravenciones, son las Comisarías de la Mujer y la Familia, las competentes para conocer y tramitar estas causas.

 

c)       En la Policía Nacional del Ecuador

 

Existe una dependencia que es la Policía Judicial, que tiene a su cargo la investigación y apoyo a los fiscales en las causas penales.  Dentro de esta dependencia está la Oficina de la Defensa de los Derechos de la Mujer (ODMU), creada en mayo de 1994, que es un área que cuenta con personal especializado para proteger a las mujeres que son víctimas de violencia intrafamiliar (para atender a los menores en riesgo está la DINAPEN) y colaborar con las Comisarías de la Mujer y la Familia en el cumplimiento de la Ley 103.  La ODMU cuenta con un Manual interno de Procedimientos Policiales para la aplicación de la Ley 103.  La ODMU tiene oficinas en las ciudades de Quito, Guayaquil, Ibarra, Ambato y Riobamba, sin embargo, existe el interés de crear oficinas en más ciudades del país.  En las ciudades donde no existe la ODMU, son los agentes de la Policía Nacional los que deben colaborar con las Comisarías de la Mujer y la Familia, sin embargo, por la falta de personal, la no especialización y la falta de recursos, generalmente las víctimas de violencia intrafamiliar no son debidamente atendidas en estas ciudades.

 

 

A.- No ha habido cambios en la normativa de la Función Judicial, respecto de la violencia intrafamiliar, con excepción de la mención que trae el Art. 393 del Código de Procedimiento Penal, en el sentido de que las contravenciones de violencia intrafamiliar, en situación similar que las militares, policiales, de tránsito o de cualquier otra naturaleza, deben ser juzgadas por los jueces especiales respectivos, que en el tema que nos ocupa, según la Ley 103 contra la Violencia a la Mujer y la Familia, son los Jueces de Familia y Comisarías de la Mujer.

Ahora bien, como se señaló en la parte referente a los cambios normativos, a partir de 1994 se crearon Comisarías especializadas para atender casos de violencia intrafamiliar, habiendo sido transformadas de las Comisarías Nacionales de Policía, dependencias que administran justicia en contravenciones y temas de menor cuantía. 

Pese a que administran justicia, estos espacios –las Comisarías de la Mujer y la Familia y las Comisarías Nacionales-, dependen del Ministerio de Gobierno, es decir de la Función Ejecutiva, y no de la Función Judicial, como correspondería por las actividades que realizan, que tienen que ver con la resolución formal de conflictos entre particulares.

 

B.- Aparte de la creación de las Comisarías de la Mujer y la Familia, y la creación de la ODMU, los cambios que se han dado en las instancias que atienden violencia doméstica, son mínimos.  En efecto, el Código Penal ecuatoriano no contempla la violencia intrafamiliar como un tema aparte, sino que juzga los casos de violencia física o sexual según tipos penales comunes, como lesiones, violación, estupro, etc.

 

C.- Los programas especiales[26] que se crearon al inicio del proceso de constitución de Comisarías de la Mujer y la Familia fueron el resultado de la intención por parte del ex DINAMU, ahora CONAMU, de incorporar a las políticas estatales la prevención y erradicación de la violencia.

 

Se definieron e impulsaron políticas específicas y acciones con cada institución que intervino en el proceso: Comisarías, Función Judicial y Parlamento Nacional.  En su momento, la preocupación del ex DINAMU era construir una política global que permitiera atacar la violencia desde las diferentes instancias del Estado (Rosero y Reyes. 1998: 44).  Ahora bien, muchas de estas acciones no lograron los objetivos propuestos, este es el caso de la Función Judicial, donde si bien se coordinó acciones con la Unidad Ejecutora (PROJUSTICIA)[27] y con la Asociación Nacional de Juezas; no se pudo coordinar con el Consejo Nacional de la Judicatura[28], con lo que el tema no pudo permear a las administraciones de justicia.

 

 

2.3.         Servicios

 

a)       Cursos de capacitación y entrenamiento que han seguido los operadores de justicia

 

Los policías han recibido capacitaciones en temas de derechos humanos, sin embargo, no se ha profundizado mayormente en el tema de género.  Algunos agentes, sin embargo, sobre todo los que pertenecen a la ODMU, si han recibido mayor capacitación y entrenamiento respecto de cómo atender los casos de violencia intrafamiliar.

 

Los jueces, en general, no han recibido capacitaciones estructuradas dentro de un programa específico en temas de género y violencia doméstica.  Gracias al interés de determinadas ONGs se ha capacitado mediante talleres y otros eventos a determinados jueces de algunas provincias del país[29], pero como se ha hecho notar, este interés no proviene del Estado, sino de instituciones privadas que trabajamos en estos temas.

 

En el mismo sentido, los médicos legistas no han recibido capacitaciones para atender casos de lesiones o violencia sexual que sea consecuencia de violencia doméstica, lo que da cuenta de la falta de interés por parte del Estado de visibilizar y atacar este problema.  Nuevamente, han sido las ONGs las encargadas de capacitar constantemente a los/as médicos/as que son parte del Ministerio de Salud Pública, para que tengan en consideración este tema a la hora de atender a pacientes que presentan signos de violencia.

 

Hay que señalar que, históricamente, los médicos legistas han sido parte de la Policía Nacional.  Es a partir de la vigencia del actual Código de Procedimiento Penal que otros profesionales de la salud pueden acreditarse en el Ministerio Público como médicos legistas.  En ese sentido, los y las médicos/as que han venido trabajando junto a las instituciones que en las diferentes ciudades del país, trabajan enfrentando la violencia doméstica, son los que han recibido capacitaciones constantes, y se han ido acreditando para colaborar con la administración de justicia y participar como peritos médicos.  En este sentido, hay que apuntar el éxito de la incorporación en los protocolos facultativos de la Fiscalía (Ministerio Público), los formatos de violencia sexual y lesiones por violencia doméstica.

 

Finalmente, quienes han recibido capacitaciones en Derechos Humanos, Género y Violencia Doméstica, son los agentes fi