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BALANCE NACIONAL SOBRE VIOLENCIA DOMÉSTICA

URUGUAY

INTRODUCCIÓN

 El balance "en profundidad" que plantea el proyecto de UNIFEM con respecto a los cambios institucionales ocurridos en la última década en Uruguay en materia de VD (de género) sólo puede tener, a nuestro juicio, un carácter provisorio. Esta limitación se deriva de lo logrado hasta ahora en materia de acumulación de conocimientos sobre la problemática y especialmente, a la carencia total de indicadores de resultados (de los cambios) elaborados por parte de las instituciones involucradas en el estudio. De hecho, en la etapa actual de acumulación, una parte no desdeñable de la información necesaria para la realización del estudio - especialmente en relación con alianzas y estrategias para combatir la VD - descansa en la memoria y la experiencia de las/os operadores de los sistemas involucrados, no existiendo aún en Uruguay un ámbito institucional en donde se recolecte, sistematice y analice la información respectiva, ni un área especializada en las disciplinas sociales dedicada a construir conocimiento sustantivo al respecto.

            Si el conocimiento es poder (para transformar la realidad), la construcción de marcos conceptuales (de teoría) desde "el cuarto propio" es una tarea necesaria para tratar de superar los problemas a los que nos enfrentamos (cuestión que tienen muy clara las teóricas feministas). Sin embargo, al revisar el conocimiento acumulado en la Región sobre un "recorte" de la realidad al que denominamos violencia doméstica (de género) debemos concluir que es poco lo que hemos avanzado en la construcción de nuestro "objeto de estudio" (quizás dificultando el necesario cambio social). Los fundamentos teóricos utilizados para tratar de explicarla se han centrado, hasta hoy, en los estudios de género elaborados con propósitos más generales, considerándola un epifenómeno de relaciones generizadas de dominio / subordinación; pero al dar por suficiente esa interpretación, la indagación no se ha orientado a problematizar –conocer - su naturaleza específica, sino más bien a describir sus características (formas de manifestación, incidencia, consecuencias sociales e individuales, costos, factores de riesgo asociados, etc.) o los modos en que se amparan - o desamparan - los derechos de las mujeres (leyes, su aplicación e interpretación, los procedimientos utilizados para enfrentarla, etc.).

Si se comparte esa constatación, parecería que, además de balances y diagnósticos y más allá del conocimiento empírico derivado de las prácticas de atención, amparo y asistencia a las víctimas, se necesita contar con un campo de investigación dedicado a analizar rigurosamente el fenómeno, "explotando" en primer lugar, el cúmulo de información que esas prácticas recogen[1]. Sólo así parece posible construir el objeto de estudio y las teorías asociadas a él, logrando transformar, a través del conocimiento, la práctica social (que incluye las institucionales).

De modo que, dadas esas limitaciones, podemos, con propiedad, plantearnos la realización de una sistematización evaluativa (evaluation research) - o un diagnóstico - de las "novedades" ocurridas en el período en materia de cambios institucionales (incluyendo las versiones / juicios críticos y reflexiones acerca de ellas, emitidos por personas involucradas en la problemática).

            Por último, una cuestión central que vale la pena dejar dilucidada desde ya, hace  referencia a la conceptualización de la violencia doméstica en nuestro orden institucional[2]. De esa conceptualización se derivan los tipos - y la variedad - de interacciones involucradas, así como el universo de cuestiones a las que se enfrentan los operadores de los distintos sistemas - especialmente los vinculados a la administración de justicia -. Para dilucidar las relaciones abarcadas por el concepto, se apela al análisis realizado recientemente por una de las autoras de este informe (Filgueira, N., 2002)[3].

Son dos los criterios que sirven para tipificar la VD, según las normas nacionales:

"El que por medio de violencias o amenazas prolongadas en el tiempo, causare una o varias lesiones personales a persona con la cual tenga o haya tenido una relación afectiva o de parentesco, con independencia de la existencia de vínculo legal, será castigado con una pena de seis a veinticuatro meses de prisión."[4]

"Constituye violencia doméstica  y/o intrafamiliar toda acción u omisión que por cualquier medio menoscabe el libre ejercicio o goce de los derechos humanos de una persona, causada por otra con la cual tenga o haya tenido una relación afectiva, de parentesco o de cohabitación."[5]

            Se puede advertir que esas descripciones presentan diferencias entre sí: la calidad de prolongadas en el tiempo no aparece en la segunda; el atributo de menoscabar el libre ejercicio o goce de los DD.HH. de una persona, es más preciso y más amplio que el concepto de lesiones; la cohabitación no figura, como condición, en la primera. A pesar de ello, también se advierte que comparten ciertos caracteres básicos: que tales violencias producen daño (lesiones, menoscabos) en el yo de las víctimas; que son realizadas con esa intención, por el o los causantes; que implican relación de parentesco o afectiva (presente o pasada), entre víctima y victimario.

            Como se advierte, tales descripciones no condicen, exactamente, con la denominación por la cual son conocidas: violencia doméstica y/o intrafamiliar; lo más destacable es que no manifiestan una correlación absoluta con el ámbito atribuido a, o con los sujetos integrantes de, la familia, en tanto institución legitimada por la norma. Es este primer señalamiento el que nos sirve para sostener que esas definiciones hacen más referencia a cierto tipo de relaciones sociales, que a un ámbito o una institución determinadas, por lo que conviene analizar esta aparente contradicción entre el término utilizado y el contenido a él atribuido.

Puesto que no cabe desarrollar aquí las distintas conceptualizaciones acerca de la familia en nuestra tradición cultural - y científica -, sólo puntualizaremos que, desde un enfoque sociológico y en tanto "fenómeno" social, es más conveniente considerarla un constructo simbólico, que una realidad empírica. Mientras el término familia tanto puede referirse al grupo primario formado por la pareja y sus hijas/os, como al conjunto más amplio formado por las personas que comparten lazos de parentesco, el término hogar - y la adjetivación de doméstico - hace referencia a la realidad empírica del ámbito/espacio de vida común que comparten los miembros de una familia (aunque la realidad nos indique que, tampoco aquí, existe una correlación absoluta entre hogares y familias, ya que hay hogares constituidos por individuos en relaciones de tipo muy diferentes o por personas solas, y no siempre los miembros de una familia nuclear viven juntos).[6]

Es a tal combinación (confusión) de constructo simbólico (familia) y realidad empírica (hogar/ámbito doméstico) a la que nuestro orden socio-político le ha otorgado la calidad de "institución", dándole legitimidad para amparar la intimidad de ciertas relaciones afectivas y desarrollar ciertas interacciones orientadas principalmente a: 1) la reproducción biológica y social, 2) el ejercicio de la (hetero)sexualidad, 3) la transmisión del patrimonio, y 4) el establecimiento de la filiación[7]. Esta mirada crítica a los términos y conceptos que se utilizan, es la que nos permite reconocer que la violencia doméstica y/o intrafamiliar haría referencia a un tipo específico de relaciones interpersonales - que se supone ocurren en un "locus" definido (la familia/el hogar), considerado el legítimo para ellas -, independientemente de las situaciones reales en las que ellas se den (con/sin vínculo actual de pareja, con/sin cohabitación, dentro/fuera del ámbito doméstico).

Teniendo en cuenta este mínimo marco, en los siguientes capítulos se organiza la descripción y evaluación de los cambios institucionales ocurridos en el período 1992-2002.

Capítulo I

LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES

            Algunas características del Estado y la sociedad nacionales deben ser tomadas en cuenta para un análisis de los cambios institucionales en materia de derechos de las mujeres. A lo largo del siglo pasado, la sociedad uruguaya fue considerada una excepción en el contexto latinoamericano, en particular en cuanto a su temprano desarrollo institucional y sus prácticas democráticas[8]. Caracterizado como un welfare-state, logró en las primeras décadas del siglo XX altos niveles de formalización político/normativa habiendo desarrollado una complicada y sofisticada institucionalización democrática, cuyas estructuras básicas aún se mantienen (pese a las crisis cíclicas que el Estado ha enfrentado en las últimas décadas).

Ese temprano - y podríamos decir "completo" - desarrollo del Estado es el que parece haber generado una desmedida confianza de la población en las instituciones del orden establecido, especialmente en aquellos actores que actualizan (practican) cotidianamente dicha institucionalidad (tales como políticos, altos funcionarios, jueces, etc.). De modo que, habiendo sido un Estado que reconoció tempranamente las distintas "generaciones" de derechos, el Uruguay - sus principales actores - no parece prestar demasiada atención ahora a la necesaria actualización de la agenda en materia de Derechos Humanos, de reconocimiento de la diversidad, de ampliación de la ciudadanía, etc. El resultado es que se sigue sobrevalorando lo ya generado en esa construcción institucional - que se vuelve una camisa de hierro para el cambio - al mismo tiempo que se desalientan las innovaciones por fuera de los marcos  establecidos, no dando lugar a una mirada más atenta al entorno exterior:

"Buena parte de la población de nuestro país - en especial los cuadros dirigentes de distintas instituciones públicas - mantiene la errónea convicción de que en el Uruguay no hay problemas de discriminación. Admiten que puede haber algún caso aislado, que no llega a constituir un 'problema social'. Se conserva la idea de aquel país que aprobó la primera Ley de 'Divorcio por sola voluntad de la mujer' en 1907, que en 1932 reconoció su derecho al voto y en 1946 aprobó la Ley de igualdad civil de la mujer.

Parecen creer que está 'todo hecho' desde hace años y se olvidan que aquello que en su época fue un avance de carácter mundial, hace más de 50 años que pasó; que en distintos países se han ido consolidando éstos y otros nuevos derechos a un ritmo cada vez mayor..." (Dufau y Fonseca, 2002)[9]

            Esa dificultad para incorporar nuevas formas de mirar ha impactado directamente sobre la posibilidad de construir algún marco normativo abarcador, que pueda servir de base a la promoción de los derechos de las mujeres. Las escasas muestras de voluntad política para ingresar esos temas a la agenda pública durante la década pasada - más declarativas que reales - manifiestan una impronta coyuntural y desordenada, más que estructural y planificada. De ahí que las iniciativas que aparecen a partir de la recuperación democrática - y hasta hoy - para incorporar las necesidades de las mujeres a la agenda mediante mecanismos específicos, manifiesten debilidades varias: falta de una normativa general y especializada para orientar tal incorporación; ausencia de un compromiso político real en los sucesivos gobiernos; carencia de estructuras institucionales adecuadas a sus propósitos; precariedad de los recursos asignados; desorden y superposición de objetivos en las diferentes instancias gubernamentales; mayores grados de resistencia a medida que se asciende en los niveles jerárquicos, donde se encuentran los actores más identificados con la institucionalidad ya existente.

            En cuanto a los cambios institucionales en materia de violencia hacia las mujeres, se reitera otra característica que se ha señalado en trabajos anteriores: tanto su calidad, como su perdurabilidad, han dependido más del compromiso de personas ubicadas en cargos de responsabilidad, que de compromisos o consensos políticos que supongan amplios respaldos para políticas de largo aliento.  La diferencia entre ambos es clara: la impronta personal, sin un marco político que la oriente ha facilitado la aparición de programas y acciones aisladas, no siempre orientadas por claros compromisos para la solución de los problemas que las mujeres enfrentan; también ha hecho posible la aplicación de enfoques contradictorios en cuanto a develarlos o mistificarlos; y además, ha dejado en la indefinición cuál es el sujeto/objeto de la acción (las mujeres, la familia, las/os niñas/os). Todas vulnerabilidades que se relacionan con las dificultades existentes para trascender el marco institucional más amplio en el que esas acciones se insertan.

            Por último, conviene tener presente que el discurso existente en el país acerca de las "necesidades fugitivas"[10] de las mujeres en materia de VD, ha sido elaborado por las organizaciones de mujeres y no desde el Estado, a pesar de los cambios institucionales dirigidos específicamente a encararla; ello supone el riesgo de su utilización fuera del contexto pertinente, provocando la pérdida de los vínculos con el discurso mayor del que es subsidiario y consiguientemente, con el ámbito de los derechos humanos.

1        LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES NORMATIVOS

A los efectos de poder analizar los cambios normativos producidos durante los años que abarca el estudio (1992 a 2002), hemos ordenado cronológicamente los textos aprobados. Además, entendimos conveniente relevar los Proyectos de Ley presentados en dicho lapso, a fin de poder observar a través del cotejo del contenido de las propuestas, los partidos que las impulsan, las fechas de presentación y los resultados alcanzados, el sustento ideológico de los distintos actores y los avances o retrocesos que evidencian con relación al concepto “promoción y protección de los derechos humanos de la mujer”.

1.1       Nivel Constitucional

El texto de la Constitución vigente no contiene ninguna manifestación expresa que implique rechazo o repudio de la violencia doméstica, si bien es posible inferirlo a partir de ciertas disposiciones. En particular, de lo establecido en el art. 72: “La enumeración de derechos, deberes y garantías hecha por la Constitución, no excluye los que otros que son inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma republicana de gobierno”.     

Sin embargo, no faltaron oportunidades para incorporar cambios, ya que durante el lapso estudiado se llevaron a cabo dos reformas constitucionales - en 1994 dirigida fundamentalmente a temas vinculados con la seguridad social y en 1996 para incorporar el sistema de “balotage” en la elección del Presidente de la República - sin que surgiera ninguna inquietud por la inclusión de temas directamente vinculados a los derechos humanos de la mujer ni de la población en general.  

1.2       Nivel Legislativo

Corresponde señalar que en nuestro régimen constitucional, el texto de los tratados internacionales y regionales se incorpora al ordenamiento positivo mediante la aprobación de una ley, por lo cual poseen el mismo valor y fuerza - o igual nivel jerárquico - que las leyes de fuente nacional. Asimismo, se aprueba por ley el texto de los distintos Códigos nacionales. En cuanto a los actos legislativos aprobados durante el período de facto, se les reconoce el mismo valor y fuerza pero se los denomina “decreto-ley” a fin de distinguir el vicio de origen convalidado.

Estas razones formales justifican la inclusión de las normas por las que fueron aprobadas las dos Convenciones y el Tratado; pero además, porque son ellas las que conforman el “marco general” para el abordaje de la temática que nos ocupa.

El cotejo de la información contenida en los Cuadros I y II (leyes y proyectos respectivamente), avala las afirmaciones realizadas en general sobre las características que presenta el “cambio institucional” en el país, así como la errónea representación que tienen los actores respecto al grado de actualización de la institucionalización lograda. Esto podría explicar algunas de las características de los procesos de discusión y aprobación de normas en el ámbito legislativo.

1.2.1    Proyectos referidos a VD

Cuadro I

Fuente: Sitio Web del Poder Legislativo   www.parlamento.gub.uy

1 Con alcance nacional. 2 Se incluyen proyectos presentados en 1991 por su relevancia en el tema y por haber sido tratados a partir de 1992. 3 Inicial de presentación del Proyecto, en orden cronológico creciente. En caso de archivo y desarchivo en otra legislatura, se indica en Observaciones. 4 Indica si es de un Legislador (su Partido); una Bancada; conjunta de varias Bancadas; del Poder Ejecutivo, etc. 5 Indicación del tema que trata el Proyecto.

Referencias: (PC) Partido Colorado; (PN) Partido Nacional; (EP/FA) Encuentro Progresista / Frente Amplio; (NE) Nuevo Espacio; (NEI) Nuevo Espacio Independiente; (PE) Poder Ejecutivo; (CRR) Cámara de Representantes [Diputados]; (CSS) Cámara de Senadores; (AG) Asamblea General (reunión de ambas Cámaras)

Los dos primeros Proyectos - de creación de la Defensoría de las Víctimas y de un tipo penal de Malos Tratos - son de fines del año 1991, pero empezaron a ser tratados en el año 1992. Ambos fueron iniciativa del mismo Diputado integrante de la bancada considerada más progresista y terminaron archivados por finalización de las correspondientes legislaturas.

A pesar de estar concebidos tanto para sujeto activo como pasivo indeterminado, según la visión tradicional, por su contenido se encuentran francamente inscriptos en una posición de defensa y promoción de los derechos humanos de las víctimas. Ambos demuestran la preocupación del legislador por ofrecer recursos y medidas que brinden amparo efectivo, facilitando al mismo tiempo su aplicación por parte de la magistratura.

Consideramos que, especialmente la creación de una Defensoría especializada, es una reivindicación que mantiene su vigencia. El análisis del trámite seguido por este Proyecto, deja en evidencia la incomprensión y falta de voluntad política mayoritariamente existentes. Aprobado por la CRR (Cámara de Representantes), en 1992 pasa a estudio de la Comisión de Legislación, Constitución y Códigos de la Cámara de Senadores (CSS) y termina archivado en 1995 por finalización de la legislatura. Reformulado, se presenta por segunda vez en la legislatura siguiente (1995). Nuevamente logra media sanción en la CRR; reitera su tránsito anterior y termina archivado en el 2000.

1.2.2        Normas aprobadas sobre VD

Cuadro II

 Fuente: Sitio Web del Poder Legislativo   www.parlamento.gub.uy

Referencias:

(PC) Partido Colorado; (PN) Partido Nacional; (EP/FA) Encuentro Progresista / Frente Amplio; (NE) Nuevo Espacio; (NEI) Nuevo Espacio Independiente; (PE) Poder Ejecutivo; (CRR) Cámara de Representantes [Diputados]; (CSS) Cámara de Senadores; (AG) Asamblea General (reunión de ambas Cámaras).

Si se excluyen las leyes que aprobaron la normativa de fuente internacional y regional, en 10 años sólo fueron sancionados dos textos de contenido sustancial en el tema que nos ocupa:

A.      El tipo penal de VD en 1995; y

B.     La Ley de Prevención, Detección temprana y Atención en VD, recién en el año 2002.

C.     Las otras tres normas sancionadas que tienen vinculación con la temática, fueron artículos incluidos en una Rendición de Cuentas o en el Presupuesto Nacional.

A          El tipo penal

El tipo penal fue incluido en la Ley de Seguridad Ciudadana aprobada en 1995, en una coyuntura que lo permitió[16]. En cuanto al mismo, debe señalarse que el texto vigente[17] no se corresponde con el propuesto originalmente por las organizaciones feministas, cuya redacción fue elaborada tomando como base la Convención de Belem do Pará (OEA, 1994), en aquella época aún no vigente en nuestro país. Además, también se tomaron en cuenta los datos obtenidos a consecuencia del amplio proceso de investigaciones y consultas iniciadas a partir de 1990 por la Comisión Interamericana de Mujeres, que puso en evidencia el altísimo porcentaje de mujeres americanas que viven en situación de maltrato. Ello implica, en cierta forma, desvirtuar los mandatos que el país reconoce en materia de derechos de las mujeres, cuestión que será analizada en el punto correspondiente.

Con independencia de los aciertos o dificultades que se le puedan señalar al texto, estimamos que su aprobación: a) tuvo el valor simbólico del reconocimiento público de un problema social pre-existente; b) a partir de ese momento, ninguno de los agentes de los sistemas intervinientes pudo desconocerlo sin incurrir en responsabilidad; c) colocó el tema en la discusión pública, tanto en ámbitos políticos como culturales y educacionales de la sociedad[18]; y d) tuvo el mérito de hacer que la sociedad uruguaya visualizara la VD como una conducta delictual, merecedora de una sanción - no solamente moral - sino penal. Como parte del proceso dialéctico que se genera entre los cambios en la sociedad y los del Derecho y viceversa, se produjo la identificación del golpeador o agresor con un delincuente, contribuyendo a un cambio de perspectiva en la sociedad. Este cambio social, junto con la incansable lucha de las organizaciones de mujeres y el mayor tratamiento mediático de la problemática - entre otras cosas - contribuyeron a la aprobación de la ley de VD N° 17.514, en el 2002. Todo ello sin perjuicio de señalar que por sí sola, la figura penal no resulta suficiente para brindar una respuesta integral, y por lo tanto, satisfactoria de la demanda expresada por quienes la padecen.

B         La ley de Violencia Doméstica

El 16 de marzo de 1999 la Bancada del EP/FA (Encuentro Progresista/Frente Amplio) presentó en la Cámara de Diputados, el Proyecto de Ley redactado por la “Comisión Interministerial para la Elaboración del Plan Nacional de Prevención, Detección y Atención de la Violencia Familiar” (que se menciona en los cambios institucionales). Sin embargo, el texto finalmente puesto a consideración de las Comisiones de Equidad y Género y de Derechos Humanos integradas, aprobado el 18 de junio del 2002 por el Parlamento, fue el resultado de una reformulación y ordenación globales impulsada por las integrantes de la “bancada femenina[19]” y efectuada con el apoyo de un grupo de expertas nacionales de la Secretaría Pro-Tempore Subregional de la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM/OEA), que comprende los países del MERCOSUR + Bolivia + Chile. El mismo fue elaborado aproximadamente, entre los meses de abril y julio inclusive, del año 2001.

Fuentes del Proyecto: la Convención de Belem do Pará, la CEDAW, el mencionado Proyecto de la Comisión Interministerial, las leyes sobre el tema de Argentina, Costa Rica, Chile, Perú y Puerto Rico, entre otras.

Contexto del texto: Responde a una realidad social (no individual) y a una demanda creciente de la sociedad, la cual "sentía, percibía, etc." que las "agencias" de los sistemas intervinientes (léase Policía, Justicia, Salud), no satisfacían en forma adecuada la situación planteada.

Paradigmas subyacentes: según la clasificación realizada por Chiarotti en el año 1993