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REPORTE ALTERNATIVO.

APLICACIÓN DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN CHILE.

A presentarse al Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas en su 33º período de sesiones, Ginebra, Noviembre de 2.004.

RESUMEN EJECUTIVO:

El informe alternativo que se presenta a continuación fue desarrollado por el  Enlace en Chile del Comité de América Latina y del Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer CLADEM. El propósito del informe es destacar ejes de preocupación y prioridades relacionados con la realización de los derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Mujeres en el contexto nacional chileno.

El documento pone especial interés en cinco tópicos:

I.- La protección y exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales en el ámbito constitucional chileno. Este acápite se refiere al sistema de protección efectivo de los Derechos Económicos Sociales y Culturales en el ámbito de la legislación interna, específicamente en lo que dice relación con el amparo constitucional de las garantías fundamentales, identificando la ineficacia formal y material del sistema.

II.- Derecho de la mujer al trabajo libremente escogido y aceptado. Artículo 6° PIDESC. Este apartado da cuenta de la realidad de la mujer chilena en cuanto al acceso al trabajo, sintetizando la normativa existente sobre igualdad de oportunidades en el ámbito laboral, la realidad del trabajo femenino en un mercado laboral con tendencia a la flexibilización del mercado y las falencias en el sistema de control estatal en relación al cumplimiento de las leyes laborales.

III.- Derecho de la mujer a un salario y a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias. Artículo 7° PIDESC. Este capítulo examina cuestiones que limitan el ejercicio del derecho al salario de las mujeres, como la brecha salarial y se refiere al problema del acoso sexual en el empleo y su falta de regulación.

IV.- Derecho de la mujer a la seguridad social. Artículo 9° PIDESC. Analiza el sistema de seguridad social vigente en Chile, en particular, el régimen de pensiones y señala los efectos que su aplicación produce en la fuerza de trabajo femenina, en términos de reproducir la desigualdad de género de un inequitativo mercado del trabajo.

V.- Protección de la familia, de la madre y de las niñas y niños. Artículo 10° PIDESC. En este capítulo se analiza el panorama general de la situación de la mujer en familia, haciendo referencia a la desprotección de la mujer en la familia tradicional y no matrimonial, la actual situación de la violencia contra las mujeres, las normas de protección de la maternidad y los proyectos legislativos en tramitación. Además describe el nuevo enfoque de la regulación en torno a la infancia y adolescencia.

REPORTE ALTERNATIVO.

APLICACIÓN DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES EN CHILE.

A presentarse al Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas en su 33º período de sesiones, Ginebra, Noviembre de 2.004.

I.- LA PROTECCIÓN Y EXIGIBILIDAD DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES EN EL ÁMBITO CONSTITUCIONAL CHILENO.

En Chile, los Derechos Económicos, Sociales y Culturales se encuentran tutelados a nivel constitucional. La Constitución Política de la República de 1.980, en su Capítulo III “De los Derechos y Deberes Constitucionales,” contiene en su artículo 19 el catálogo de derechos y garantías fundamentales y contempla normas de resguardo, imprescindibles para su realización eficaz.

El instrumento de amparo jurídico de los derechos fundamentales en derecho interno es el llamado Recurso de Protección, acción cautelar establecida constitucionalmente para impugnar acciones u omisiones arbitrarios o ilegales que priven, perturben o amenacen el legítimo ejercicio de derechos establecidos en el artículo 19 de la Constitución[1].

Sin embargo, el Recurso de Protección contemplado por la normativa interna no resulta idóneo para la protección y exigibilidad de los derechos fundamentales, pues adolece de substanciales limitaciones, desde dos puntos de vista:

En primer lugar, sólo se limita a la tutela de ciertos derechos, en efecto, los derechos económicos sociales y culturales, enumerados en el artículo 19, que están amparados por esta acción se contemplan en sus numerales:[2] 2º, Garantía de igualdad ante la ley[3]; 8°, Derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación; 9º inciso final, Derecho de las personas a elegir un sistema de salud, (estatal o privado); 11º, Libertad de enseñanza; 16º, Libertad de trabajo, exclusivamente en lo relativo a la libertad de trabajo,  su libre elección, la libertad de contratación y al derecho a negociar colectivamente; 19º, Derecho a la Sindicalización; 21º, Garantía de libertad económica; 22º, Derecho a la no discriminación por el Estado en materia económica; 23º, Libertad para adquirir dominio de toda clase de bienes; 24º, Derecho de propiedad; 25º, Libertad de crear y difundir las artes y el derecho de autor.

Por lo tanto, quedan absolutamente privados de protección constitucional efectiva el Derecho a la Educación, el Derecho a la Seguridad Social, el Derecho a la Protección de la Familia, que ni siquiera está contemplado en el catálogo de derechos fundamentales, además, la protección de los derechos que se enumeran está expresamente limitada por la propia norma constitucional, por ejemplo, el Derecho a Vivir en un Medio Ambiente Libre de Contaminación, sólo es tutelado por el Recurso de Protección cuando “sea afectado por un acto arbitrario e ilegal imputable a una autoridad o persona determinada.” Así, los daños a la salud provocados, por ejemplo, por la alta contaminación atmosférica que afecta a las ciudades del país y cuyo origen no puede ser atribuido a un acto de autoridad o persona determinada, no quedan comprendidos en la esfera de resguardo del Recurso de Protección. En relación a Derecho a la Protección de la Salud, este sólo se tutela en cuanto derecho a escoger un Sistema de Salud de manera que, tal como ha sido señalado en numerosos fallos de la Corte Suprema de Justicia, cada vez que se trate de la denegación de prestaciones de servicios médicos por un establecimiento de salud a causa de falta de medios para suministrarla el Estado queda exonerado de responsabilidad en las consecuencias que esa denegación produzca, toda vez que “La negativa de atención por parte del Servicio Médico basada en carencia de medios para proveerla, priva a ella de la condición de abusiva o carente de justificación y no es tampoco ilegal, toda vez que la ley condiciona el otorgamiento de las prestaciones que otorga a los recursos de que el servicio disponga”.[4] [5]

Por otro lado, el procedimiento del recurso se regula en un Auto Acordado[6] de la Corte Suprema de 1.992, sobre tramitación del recurso de protección, dictado en uso de sus Facultades Económicas,[7] lo que contraviene la norma constitucional del artículo 74 que reserva las normas sobre procedimientos judiciales a Ley Orgánica Constitucional, que requiere un alto quórum en el Congreso para su dictación y vulnera la disposición del artículo 19 N° 26, que garantiza a las personas “La seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulen o complementen las garantías que ésta establece... ...no podrán afectar los derechos en su esencia ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio”

Por último, el Auto Acordado impone requisitos de admisibilidad que la Constitución no consideró y que restringen enormemente el ejercicio de la acción. Por lo pronto, para su interposición se requiere acreditar el legitimo interés del afectado, además, numerosa jurisprudencia nacional ha señalado que no procede respecto de resoluciones judiciales, ni siquiera de las dictadas en procedimientos emanados de las facultades disciplinarias y económicas de los tribunales,[8] más aún, establece un plazo fatal de prescripción de la acción de 15 días contados desde la infracción, lo que es contrario a derecho toda vez que se trata de derechos esencialmente imprescriptibles.

II.- DERECHO DE LA MUJER AL TRABAJO LIBREMENTE ESCOGIDO Y ACEPTADO. Artículo 6° PIDESC.

A nivel internacional Chile ratificó la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, sin embargo, se encuentra pendiente la ratificación del Protocolo Facultativo de la Convención. También ha ratificado una serie de Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, entre los cuales se encuentra el Convenio Nº 111 relativo a la Discriminación en materia de Empleo y Ocupación.

A nivel interno, la Constitución Política de la República aún cuando no garantiza el Derecho al Trabajo, consagra la Libertad de Trabajo, tanto en lo relativo al derecho a la libre contratación, como en cuanto a la libre elección del trabajo, encargándose de establecer la prohibición de cualquier discriminación no basada en la capacidad o idoneidad personal.[9]

El Código del Trabajo regula el trabajo dependiente y en su libro II título II se refiere a la protección de la maternidad y al fuero maternal.

Dentro de este contexto en el año 2.001 y con ocasión de las reformas laborales establecidas en la Ley 19.759, relativas a la igualad de oportunidades en el empleo, se introdujo una serie de modificaciones entre las cuales destaca la modificación al artículo 2° del Código del Trabajo que amplió la noción existente hasta entonces relativa a los actos de discriminación, incluyendo dentro de aquellos, los actos que tuvieren por objeto anular o alterar la igualdad de oportunidad o de trato en el empleo y la ocupación.

Existe por tanto, dentro del ordenamiento jurídico chileno una protección formal al derecho al trabajo en condiciones de igualdad sin discriminación en razón de sexo.

Sin embargo, pese a los avances en la implementación de políticas de igualdad de oportunidades y de la mayor inserción de la mujer al mercado del trabajo, aún persisten  factores de desigualdad de género, principalmente asociados al acceso al trabajo remunerado y a las condiciones de trabajo propiamente tales.

Un reflejo de ello son las cifras de ocupación y desempleo. De acuerdo al censo de población del año 2.002 la población económicamente activa es de 5.877.149, la población femenina económicamente activa corresponde a un 34,8% y las mujeres ocupadas alcanzaron a 35,03%, de la población económicamente activa ocupada, 1.782.003 mujeres.

Igualmente, en las áreas de ocupación, conforme al mismo Censo, “Persiste la segmentación de las ocupaciones según sexo. La mayoría de las mujeres siguen ejerciendo trabajos que socialmente se consideran femeninos.” Del total de mujeres ocupadas un 33% se concentra en las categorías de trabajadoras de servicios y técnicas, 11,5% en la categoría de empleadas de oficina y 13% en la categoría de profesionales.  Sólo un 32,7% de los cargos directivos de la administración pública y empresas son ocupados por mujeres y más del 80% de las mujeres trabajadoras se desempeña en actividades propias del sector terciario (servicios sociales, personales y comerciales). Las únicas categorías ocupacionales en que las mujeres presentan mayores porcentajes que los hombres, son el servicio doméstico con un 16% y el familiar no remunerado con un 2,5%, aquellas cuyas condiciones laborales son más precarias.[10]

En cuanto al desempleo, en el trimestre mayo-julio de 2.004 éste alcanzó un 9,7%, lo que equivale a unas 589.000 personas desocupadas, para una fuerza de trabajo actual de 6.097.000. La cifra de desempleo en las mujeres alcanzó a un 10,8%, mostrando un aumento de 0.9% en comparación con igual periodo del año 2.003. En el caso de los hombres la cesantía fue de un 9,1%[11].

Según un reciente informe de la OIT en Chile el 35% de los trabajadores chilenos carece de contrato de trabajo y un 70% del empleo es regular o precario según los criterios de ingreso, existencia de contrato y previsión social. En el quintil I (pobres e indigentes) el trabajo precario alcanza un 94%.

Chile ciertamente no está ajeno a la corriente flexibilizadora del mercado de trabajo, sin embargo, la normativa favorece concretamente la flexibilidad empresarial propia del modelo neoliberal. Las normas vigentes y especialmente las que se hallan en proyecto legislativo[12] comparten la característica de permitir al empleador la aplicación unilateral de normas y estatutos jurídicos especiales, en efecto, el Código del Trabajo contempla diversas formas de flexibilidad como la flexibilidad del despido[13], por cuanto el empleador puede poner término unilateralmente al contrato de trabajo fundado causales amplias que la propia ley establece, normas de flexibilidad funcional, dado que el contrato de trabajo puede, de acuerdo a la ley, contemplar la prestación de servicios de diversa índole[14] y normas que permiten extender o modificar la jornada ordinaria de trabajo.[15]

La tendencia flexibilizadora en Chile ha conducido a la desregularización del mercado de trabajo, su flexibilización altera la relación laboral normal o tradicional que es reemplazada por el empleo atípico, entre tanto, los niveles de protección legal siguen siendo ligados a la “normalidad” del empleo tradicional.[16] La externalización, subcontratación[17] y el empleo atípico dan como resultado la existencia de condiciones de trabajo precarias y el nacimiento de un contingente de trabajadores desprotegidos, carentes de estabilidad laboral, sin acceso a la seguridad social y a la sindicalización[18],. Como señala un estudio realizado por el Centro de Estudios de la Mujer[19], “la llamada flexibilidad que los empresarios han instalado en Chile ha sido fundamentalmente un recurso para despojar a la fuerza de trabajo de toda protección laboral y social.”

Dentro de este contexto, la mayor inserción de la mujer al empleo y la propagación de formas de trabajo atípicas, evidencian las desigualdades de género en cuanto a las condiciones de empleo para las mujeres trabajadoras, ya que son ellas precisamente quienes en mayor medida ingresan a esta oferta laboral particularmente desprotegida, ello porque les permite acceder a una fuente de ingresos y al mismo tiempo ejercer los roles que tradicionalmente les han sido asignados.

El estudio citado concluyó: “...entre los empleos flexibles analizados en el estudio de casos predominan claramente aquellos tipos que son subsumibles al concepto de flexibilidad empresarial. La opcionalidad para los trabajadores constituye en la mayoría de los casos la variable dependiente; vale decir, la posibilidad de optar a cómo se quiere trabajar se puede instalar sólo en el marco estrecho de los requerimientos de adaptación de las empresas a las cambiantes condiciones internas y externas.”

“Los casos analizados refuerzan la idea que si bien, los actuales patrones de flexibilidad y opcionalidad laboral abren espacios para la inserción laboral de las mujeres, no ofrecen una oportunidad real para establecer relaciones de género. En el marco de una institicionalidad laboral y social que sostiene la relación normal tradicional, la mayoría de los trabajos flexibles actuales posibilitan sólo una inserción segregada de las mujeres al trabajo remunerado, en ocupaciones poco valoradas y con limitaciones de hacer carrera, a la vez que fomentan el tradicional arreglo entre los sexos en la esfera reproductiva. Los empleos flexibles para mujeres “pueden ser considerados como una forma modernizada del tradicional orden de género, desde luego sin cuestionarlo. (Bäker y Stolz-Willig 1.995).”

Uno de los sectores más desprotegidos es el de los trabajadores temporales agrícolas o temporeros, “trabajadores dependientes contratados diariamente por turnos o jornadas”[20] En Chile, de los 400 mil temporeros del área agrícola, 265 mil se emplean en fruticultura, el 50% son mujeres. Algunas de las demandas de las trabajadoras temporeras, mediante sus organizaciones gremiales[21] están en relación con el oportuno y adecuado ejercicio de la función de fiscalización y control del cumplimiento de las leyes laborales por parte del Ministerio del Trabajo, en especial en lo relativo al uso indiscriminado de pesticidas y plaguicidas de alta toxicidad con un insuficiente control del Estado[22].

Otro eje de preocupación importante en cuanto al cumplimiento de las obligaciones del Estado chileno en la protección del trabajo, está en relación con la fiscalización del respeto a las normas laborales.

Chile no ha ratificado el Convenio N° 81 de la OIT, Sobre Inspección del Trabajo. Por otro lado, de acuerdo al Balance General de la Dirección del Trabajo, organismo encargado del control y fiscalización del cumplimiento de las normas laborales, en el año 2.003, el número de Fiscalizadores para todo el territorio de la república fue de 781, cada uno de ellos en promedio realizó 271.8 fiscalizaciones, es decir, de lunes a viernes, cada fiscalizador realizó 1,04 fiscalizaciones. Si bien el balance no da cuenta del número de denuncias recibidas, señala haber recibido 1.818.511 consultas[23], de este modo, salta a la vista la carencia de recursos humanos y la consiguiente precariedad del ejercicio de la función propia del servicio.

Resulta sorprendente que en la propia Dirección del Trabajo el 55,52% de los empleados está contratado mediante la modalidad “contrata”, es decir, no forma parte de la Planta Funcionaria y sus contratos de trabajo son a plazo fijo[24]

III.- DERECHO DE LA MUJER A UN SALARIO Y A CONDICIONES DE TRABAJO EQUITATIVAS Y SATISFACTORIAS. Artículo 7° PIDESC.

Este derecho se encuentra amparado y reconocido tanto en la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, como en el Convenio N° 100 de la OIT relativo a la igualdad de remuneración entre la mano de obra masculina y la mano de obra femenina por un trabajo de igual valor, ambos instrumentos internacionales se encuentran ratificados por el Estado chileno.

En el ámbito nacional, este derecho está garantizado en la Constitución Política de la República en el artículo 19 Nº 16, especialmente a propósito del reconocimiento a la libertad de trabajo y su protección, en la medida que su inciso segundo establece “Toda persona tiene derecho a la libre contratación y a la libre elección del trabajo con una justa retribución.” La misma disposición en su inciso 3°, aunque no se refiere explícitamente a la discriminación en contra de la mujer, prohíbe “cualquier discriminación que no se base en la capacidad e idoneidad personal”

Asimismo el Código del Trabajo chileno  trata de las remuneraciones y su protección en el Libro I Título I en los Capítulos V y VI.

Sin embargo, pese al reconocimiento de este derecho en la legislación, la persistencia de disparidad en materia de remuneraciones es un fuerte indicador de desigualdad genérica.

De acuerdo a la información recabada en la Encuesta de Caracterización Económica CASEN del año 2.000, del análisis del total de los promedios nacionales de ingresos diferenciados por sexo, por quintil de ingreso autónomo, se desprende que la brecha de género en materia de ingresos alcanza al 36,47%. La diferencia más considerable aparece en el quintil V en que el ingreso percibido por las mujeres equivale al 54% del ingreso masculino, lo que evidencia una brecha del 46%, en el quintil IV el ingreso de las mujeres representa el 74.4% del ingreso percibido por los hombres, en el quintil III el ingreso percibido por las mujeres equivale al 80.3% del ingreso masculino, en el segundo veinte por ciento de población pobre, el ingreso femenino en relación al masculino corresponde al 91.9%, en tanto que, incluso en el quintil I, de menores ingresos, existe una diferencia, en el caso de las mujeres el ingreso equivale al 85.9% del ingreso masculino[25].

Desde otra perspectiva, tomando en consideración los datos recogidos por la Encuesta de Remuneraciones y Costos de la Mano de Obra desagregada por sexo, que efectuó el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) por encargo del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) en Mayo de 2.000, la brecha de género en materia de remuneraciones es superior al 30%.

La brecha salarial experimenta variaciones de acuerdo al grupo ocupacional de que se trate, presentándose una diferencia mayor entre el personal directivo, donde alcanza al 37.3% resultando esta categoría aquélla en la que las mujeres logran obtener remuneraciones más altas, en el caso de los profesionales es de un  23.7%, en tanto que tratándose del personal administrativo y de los trabajadores no calificados, la brecha que se presenta es equivalente al 18.5%. Asimismo, es posible observar los niveles de disparidad según rama de actividad económica, advirtiéndose en todo caso que tanto para las mujeres como para los hombres, los más altos niveles de ingreso se alcanzan en los sectores de la Minería, Servicios Financieros y Electricidad, Gas y Agua, sectores en los que precisamente se ve mayormente acentuada la brecha remuneracional entre hombres y mujeres, las que, tratándose del primer sector, perciben un salario que en promedio es equivalente al 60.2% respecto del obtenido por hombres en la misma actividad, le siguen el Comercio con un 68.3%, los Servicios Financieros con un 70.5%, la Industria con un 71.3%. La brecha disminuye en cambio en el caso de los Servicios Comunales, Sociales y Personales alcanzando al 83%, categoría ocupacional en la que se perciben menores ingresos.[26]

Resulta importante destacar que de acuerdo a la información obtenida, en ninguna categoría examinada las mujeres llegan a igualar el ingreso masculino.

En cuanto a la protección del derecho a la remuneración, la legislación interna contempla un salario mínimo que se reajusta cada año mediante una ley que se dicta al efecto, generando a propósito de su determinación, encendidas discusiones entre el Gobierno y demás actores sociales, Empresarios y Trabajadores.

La Ley 19.956, promulgada el 30 de Junio de 2.004, a contar del 1° de Julio, elevó el ingreso mínimo de 115.648 a 120 mil pesos mensuales para los trabajadores mayores de 18 y hasta 65 años de edad, (equivalente en la actualidad a 197 dólares). La Central Unitaria de Trabajadores había exigido elevar el salario mínimo a 145 mil pesos, con el objeto de equipararlo a la remuneración del último escalafón de la escala de remuneraciones del sector público, sin embargo la propuesta no fue acogida por el Ejecutivo. Finalmente, el incremento del sueldo mínimo fue en la práctica de $4.352 pesos, un 3.8% en comparación con el período anterior,[27]

Sin embargo, el estudio “Nuevo Umbral de la Pobreza para Chile”[28] afirma que el ‘Umbral de Satisfacción Mínimo’ para un hogar con dos adultos y dos niños es de 125.000 pesos per cápita, indispensables para la satisfacción de las necesidades básicas de alimento, vivienda, servicios, vestuario y recreación.

En relación con el derecho de la mujer a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, en la actualidad, la legislación Chilena no cuenta con normativa alguna que contemple y sancione el acoso sexual.

Existe un proyecto de Ley sobre la materia[29] que inició su tramitación en el Congreso en el año 1.994 y que se encuentra a la fecha aún en discusión en el Senado en segundo trámite constitucional.

Originalmente el proyecto contemplaba establecer la figura del acoso sexual no sólo restringida al ámbito laboral, mediante la incorporación de modificaciones al Código del Trabajo y al Estatuto Administrativo, sino que además establecía una modificación al Código Penal tendiente a incorporar un nuevo tipo penal sancionando el acoso sexual como falta, proposición que fue desestimada por la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados. Posteriormente el proyecto fue sustituido íntegramente mediante una indicación presentada por el Ejecutivo.[30]

El proyecto de ley en actual tramitación, aprobado por la Cámara de Diputados, incluye algunas modificaciones al Código del Trabajo, como asimismo a la Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo y a la Ley N° 18.883 relativa al Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.

Respecto de las modificaciones propuestas al Código del Trabajo, el proyecto contempla incluir el acoso sexual como otra de las conductas consideradas discriminatorias señaladas en el artículo 2, incorporando asimismo una definición al establecer entre las causales de despido indicadas en el artículo 160 las “conductas de acoso sexual, entendiéndose por tal una conducta unilateral, física o verbal, de carácter sexual, no consentida por la persona requerida y que le produzca o amenace con producirle un perjuicio a su salud o en sus oportunidades de empleo o en su situación laboral”, al mismo tiempo que incluye dentro de las disposiciones que ordenan la confección del reglamento interno de las empresas, normas tendientes a garantizar el respeto mutuo entre los trabajadores, como también la obligación de establecer dentro de las disposiciones mínimas que debe contener el reglamento interno, un procedimiento destinado a canalizar las denuncias de las víctimas afectadas por conductas de acoso sexual.

En cuanto a las modificaciones al Estatuto Administrativo y al Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, el proyecto incorpora dentro de las prohibiciones a que están afectos tanto los empleados públicos como los funcionarios municipales, la realización de cualquier conducta atentatoria a la dignidad de los demás funcionarios, considerando como conductas de este tipo el acoso sexual descrito en los términos que prevé la nueva causal del artículo 160 del Código del Trabajo.

Según un estudio realizado en Santiago el año 1.993, el 20% de las trabajadoras fue víctima de acoso sexual[31] sin embargo, el proyecto lleva diez años en tramitación en el Congreso sin que hasta la fecha haya sido aprobado. Por otro lado, pese a que considera que las conductas constitutivas de acoso sexual pueden producirse en cualquier relación laboral, no restringiéndola a la relación entre un superior jerárquico y un subordinado, sólo circunscribe el acoso sexual al ámbito laboral.

IV.- DERECHO DE LA MUJER A LA SEGURIDAD SOCIAL. Artículo 9° PIDESC.

En el ámbito internacional Chile ha ratificado los Convenios 35, 36, 37 y 38 de la OIT relativos a la seguridad social.

En el ámbito interno, la Constitución Política de la República en su artículo 19 N° 18 dispone que el Estado debe garantizar el acceso de todas las personas al goce de prestaciones uniformes tanto por  instituciones públicas como privadas debiendo asimismo supervisar el adecuado ejercicio a la Seguridad Social[32].

El Sistema de Seguridad Social chileno es de carácter contributivo y general para todos los afiliados, la incorporación al régimen es obligatoria para los trabajadores y trabajadoras dependientes tanto del sector público como privado, cualquiera sea la actividad que desempeñen, en tanto que tratándose de los trabajadores independientes la adscripción al sistema es voluntaria. La excepción la constituyen los miembros de las fuerzas armadas, policía y personal penitenciario uniformado que cuentan con su propio sistema de seguridad social.

Asimismo el régimen comprende la existencia de un sistema asistencial destinado a personas que no pueden acceder a prestaciones de carácter previsional, por encontrarse en condiciones de pobreza o indigencia, ello, a través del otorgamiento de prestaciones asistenciales de salud, pensiones y prestaciones familiares.

En cuanto a la cobertura de las prestaciones, éstas se otorgan por medio de seguros sociales, salvo en el caso del sistema de pensiones establecido en el Decreto Ley N° 3.500. Las prestaciones por salud y por riesgos del trabajo se estructuran en base al régimen financiero de reparto, en tanto que las comprendidas en el régimen de pensiones se estructuran a través del régimen de capitalización individual[33]

El Decreto Ley 3.500 publicado en el Diario Oficial el 13 de noviembre de 1980 estableció un Sistema de Pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia bajo el régimen financiero de capitalización individual. La incorporación al sistema es obligatoria a contar del 1° de enero de 1.983 y la afiliación se produce automáticamente respecto de aquellos trabajadores que a esa fecha ingresan por primera vez a la vida laboral,  para los demás es voluntaria.[34]

En el régimen de capitalización individual todo afiliado debe cotizar el 10% de su remuneración o renta mensual imponible,[35] más una cotización adicional variable, que fluctúa entre el 2.01 y 2,55%[36], destinada a financiar los gastos de administración del sistema y la prima del seguro  que la Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) contrata para el evento que el saldo en la cuenta individual del afiliado no permita financiar las pensiones de invalidez o sobrevivencia que se originen a causa de su fallecimiento o invalidez.

Tiene derecho a pensión de vejez todo afiliado que cumpla la edad legal exigida, 60 y 65 años de edad, para el caso de mujeres y hombres respectivamente, además de contar con las cotizaciones o saldo en la cuenta de capitalización individual.[37]

Tiene derecho a pensión de invalidez, todo afiliado no pensionado por vejez y aquellas personas que aún no cuentan con las edades legales exigidas que, a consecuencia de enfermedad o debilitamiento de sus fuerzas físicas o intelectuales sufran un menoscabo permanente en su capacidad de trabajo.[38]

Por otra parte, el régimen contempla pensiones de sobrevivencia que se originan al fallecimiento de un afiliado cotizante o pensionado en favor de sus beneficiarios legales.

Ahora bien, la situación previsional de la mujer en Chile no hace más que reflejar las desiguales condiciones de su incorporación al mercado laboral lo que sumado a las características propias de un régimen de pensiones basado en la capitalización individual se traduce en su mayor desprotección frente al sistema.

En efecto, factores como la precariedad de la situación contractual y del empleo, menores ingresos, una mayor tasa de desempleo, una intermitencia en la actividad laboral, menos años de cotizaciones y mayor esperanza de vida, inciden en que el aporte que efectúan las mujeres a su cuenta individual sea inferior al de los hombres generando como resultado que las mujeres accedan a pensiones más bajas.

Cabe destacar que Chile es un país en transición demográfica avanzada, existe un progresivo aumento de la población adulta mayor, hecho que se relaciona directamente con la mayor esperanza de vida de la mujer, atendida la mayoría femenina de esa población adulta equivalente a un 56,7% respecto al 43,3%[39] de los hombres, razón por la cual resulta necesaria una adecuada elaboración de políticas públicas destinadas a contener a este segmento de la población.

De acuerdo a los datos arrojados en la Encuesta CASEN del año 2.000, es posible advertir  que en materia de cotizaciones previsionales, las mujeres, especialmente las de menores ingresos conforman uno de los grupos más desprovistos de protección y cuyo acceso a la seguridad social es menor.

“Las mujeres asalariadas del primer quintil de ingreso son las que presentan mayor precariedad en sus empleos por cuanto tienen contrato sólo el 39,7% de ellas, con la consecuente inseguridad laboral que esto representa y la ausencia de previsión social y del derecho a la atención en salud. Si se considera la información obtenida a partir de la Encuesta CASEN de los años 1.996 y 1.998, en que las mujeres en esta misma situación eran el 46,7% y el 41,1% respectivamente, puede constatarse un deterioro progresivo en las condiciones de trabajo de las mujeres en situación de mayor pobreza”[40]. Según tramos de edad, la mayor proporción de mujeres ocupadas que cotizan para su previsión, se concentran en el tramo de 30 a 44 años (45,6%).

Otro eje de preocupación, es la situación de las mujeres que integran el mercado de trabajo informal y aquellas que se dedican al trabajo doméstico y cuidado de los hijos. “Las mujeres que durante toda su vida permanecen al cuidado de su casa y familia sin participar en el mercados laboral, son un grupo muy susceptible de caer en situación de pobreza durante el periodo de vejez, dado que generalmente son consideradas dependientes de sus cónyuges, lo que sólo les permite aspirar a una pensión de viudez”[41] Esta situación se agrava tratándose de uniones de hecho, debido a su escaso reconocimiento en la legislación nacional.

V.- PROTECCIÓN DE LA FAMILIA, DE LA MADRE Y DE LAS NIÑAS Y NIÑOS. Artículo 10° PIDESC.

Chile ratificó la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, la Convención para Eliminar Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer, la Convención de los Derechos del Niño y de la Niña y el Convenio N° 3 de la OIT sobre el Empleo de las Mujeres Antes y Después del Parto.

El artículo 1° inciso 2° de la Constitución Política Chilena dispone: “La familia es el núcleo fundamental de la sociedad” su inciso 5° consagra explícitamente la protección de la familia al señalar que es deber del Estado dar protección a la familia y propender a su fortalecimiento.

En Chile las normas relativas a la Familia se encuentran dispersas en distintos cuerpos legales, como, el Código Civil, la Ley de Violencia Intrafamiliar[42], Ley de Menores,[43] Ley Sobre Abandono de Familia y Pensiones Alimenticias[44] Ley de Matrimonio Civil[45], entre otras, de manera que no existe un tratamiento sistemático dentro de un único cuerpo normativo que reglamente las distintas instituciones del Derecho de Familia.

La legislación chilena no contempla una disposición que defina la Familia para los efectos de su regulación y la protección de los derechos de sus miembros, en efecto, el Código Civil sólo define a la familia en su artículo 815[46] inciso 3°, a propósito de la reglamentación de los derechos reales de uso y habitación, señalando: “La familia comprende al cónyuge y los hijos, tanto los que existen al momento de la constitución, como los que sobrevienen después, y esto aún cuando el usuario o el habitador no esté casado ni haya reconocido hijo alguno a la fecha de la constitución.” De esta única definición legal de familia, dada por el legislador en el contexto de la reglamentación del derecho de propiedad sobre los bienes, se desprende claramente que la legislación civil sólo reconoce la familia matrimonial, desconociendo otras formas de familia.

Por otro lado, si bien es cierto que la Nueva Ley de Matrimonio Civil vino a dar una solución, largamente esperada, en orden a zanjar la problemática de la rupturas matrimoniales, al instituir el divorcio vincular, en cambio, estableció una vez más la exclusión de otras formas de familia no matrimoniales, el artículo 1° de esta ley señala: “La familia es el núcleo fundamental de la sociedad. El matrimonio es la base principal de la familia.” Del tenor de esta disposición aparece el matrimonio como condición necesaria de la familia, la norma citada manifiesta la recurrente tendencia a invisibilizar la Unión de Hecho, manteniendo a las personas que la componen en el desamparo.

De acuerdo al Censo de población del año 2.002, un 8,9% de las personas mayores de 15 años integra una unión de hecho. Dado el contexto social ésta pudo haber sido la oportunidad para generar una legislación acorde a la realidad chilena y otorgar el debido reconocimiento a las uniones de hecho.

El ordenamiento jurídico chileno reglamenta pormenorizadamente el modelo matrimonial de familia pero no existe una reglamentación de los efectos jurídicos de otras formas familiares no matrimoniales. Desde una perspectiva jurídica la unión de hecho ni siquiera es reconocida como forma de familia y las únicas normas que se refieren a las uniones de hecho, sin reconocerlas explícitamente y de naturaleza claramente discriminatoria, son:

La Ley de Violencia Intrafamiliar, que únicamente otorga la titularidad de la denuncia por causas de violencia intrafamiliar al ‘conviviente’ del agresor; la Ley de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales y el Decreto Ley N° 3.500 que regulan el otorgamiento de pensiones de sobrevivencia y otorgan este derecho a la conviviente que haya sido madre de un hijo reconocido del causante a condición de haber vivido a sus expensas; la Ley de Seguro Obligatorio Automotriz o Accidentes Personales, que otorga derecho a pedir la indemnización en orden de precedencia, al cónyuge, a los hijos menores, a los hijos mayores, a los padres y a la madre de los hijo de la víctima (mujer conviviente) y el Código Procesal Penal en su artículo 108, que autoriza a él o la conviviente para ocupar el lugar de la víctima e intervenir en el proceso criminal cuando la víctima personalmente no puede hacerlo, sin embargo, la norma también establece un orden de prelación ubicando al conviviente en el tercer lugar y dando preferencia al cónyuge y los hijos y los ascendientes, lo que se traduce en la práctica en que el conviviente queda excluido del proceso criminal.

En consecuencia, en Chile los miembros de una unión no tradicional, de una Unión de Hecho, carecen de la debida protección por parte del Estado, lo que se manifiesta en infinidad de situaciones, por ejemplo, él o la conviviente no tiene en Chile derechos hereditarios respecto los bienes de su conviviente fallecido, en materia de salud previsional no puede ser carga familiar del cotizante, tampoco es posible la adición de rentas de los convivientes para los efectos de acreditar ingresos y acceder al subsidio habitacional, pues ello sólo es posible entre cónyuges.

En la esfera de la familia matrimonial, también se constata la existencia del sesgo discriminatorio de la legislación. en Chile, el régimen patrimonial legal y supletorio de la voluntad de las partes en el contrato de matrimonio es el de Sociedad Conyugal, de ello se sigue que de no mediar un acuerdo expreso de los contrayentes al momento del matrimonio, el régimen patrimonial será el de Sociedad Conyugal.

La sociedad conyugal impide a la mujer la administración de los bienes de la comunidad y en general de sus propios bienes, habidos durante la vigencia del matrimonio, en efecto, el artículo 1.749 del Código Civil señala que el marido es el ‘jefe’ de la Sociedad Conyugal y como tal administra los bienes sociales y los de su mujer, además en esa misma calidad, ejerce los derechos de socia de la mujer que participa en una sociedad y que contrae matrimonio bajo este sistema.

Más aún, el artículo 1.752 del Código Civil señala literalmente: “La mujer por sí sola no tiene derecho alguno sobre los bienes sociales durante la Sociedad, salvo en los casos del artículo 145”[47].

La Mesa Política Nacional de Seguridad Ciudadana, un órgano intersectorial consultor del ejecutivo creado con el objeto de generar una Política Nacional de Seguridad Ciudadana, ha incorporado la Violencia Intrafamiliar como uno de los tópicos propios de la Seguridad Ciudadana lo que resulta ciertamente un avance en cuanto a la actual aproximación del Estado chileno a la cuestión de la violencia doméstica y sugiere la futura implementación de políticas públicas para abordar el tema.

La actualmente vigente Ley de Violencia Intrafamiliar ha sido objeto de serias críticas desde varios puntos de vista: en primer lugar, el espíritu de la Ley tiende a la búsqueda del “acuerdo” entre las partes y la víctima suele aceptar la conciliación por miedo y conveniencia económica, más que por el real deseo de una reconciliación con el agresor; la ley no se refiere a penas, sino a sanciones o medidas, como una forma de destacar el carácter civil del estatuto, las medidas consideradas son la asistencia obligatoria a programas terapéuticos o terapias de orientación familiar por un máximo de seis meses, pero estas sanciones son esencialmente transitorias, así como las medidas de protección al ofendido y no subsisten más de 60 días, excepto las medidas precautorias, también de carácter temporal, que pueden ser decretadas por un máximo de 140 días. A estas dificultades en la ejecución del proceso se suman la lentitud con que se efectúan las notificaciones, la falta de capacitación en el tema de los funcionarios judiciales, la escasa participación directa en el proceso de los jueces, y la falta de infraestructura necesaria de los tribunales a fin de resguardar la privacidad de las víctimas.

En la actualidad se encuentra en tramitación una reforma a la Ley de Violencia Intrafamiliar. Algunos de los avances que el proyecto contienen son:

Considera la violencia sexual como Violencia Intrafamiliar; amplía la noción de familia dado por la Ley original al aumentar el espectro de relaciones familiares a que se aplicará la ley, a fin de cubrir el mayor número de hipótesis posibles;[48] obliga al Juez a dictar oportunamente las medidas cautelares necesarias para la protección de la víctima y de su grupo familiar en caso que exista presupuestos de riesgo, como la existencia de menores afectados por violencia o estar la ofendida embarazada; las medidas cautelares dejan de ser facultativas si se cumplen ciertos supuestos de riesgo que autorizan medidas de protección y la intervención de la policía contempladas en la ley, quedando a discreción del tribunal la determinación de su duración, modificación o extinción; contempla una especie de indemnización a favor de la víctima; las sanciones aplicables pueden ser prisión, reclusión nocturna o multas, además contempla sanciones accesorias como la asistencia terapéutica; crea el delito de violencia intrafamiliar replanteando del concepto de Violencia Intrafamiliar, enfatizando más el contenido abusivo de la conducta que su resultado.

Sin embargo, el proyecto adolece de sustanciales defectos, por lo pronto, mantiene la competencia jurisdiccional de la violencia intrafamiliar dentro del ámbito civil privado y al igual que la actual normativa, contiene, desde la perspectiva de género, una definición neutra de la violencia doméstica que resulta excesivamente amplia e inespecífica al definirse como “todo maltrato que afecte la integridad física, psíquica o sexual de quien tenga respecto del ofensor la calidad de pariente por consanguinidad o por afinidad en toda la línea recta o en la colateral hasta el cuarto grado inclusive, adoptante, adoptado o cónyuge, sea que viva o no en la misma morada y cualquiera que sea la edad o condición del afectado”. Esta disposición conserva como bien jurídico protegido a la Familia como institución ya que contempla no sólo la violencia de género, si no también la intergeneracional lo que conduce a no reconocer la violencia doméstica como una forma de discriminación de género que consiguientemente debe ser tratada como objeto de una política pública. Lo cierto es que son las mujeres quienes se enfrentan a una violencia que es expresión de su posición de subordinación frente al hombre, cuestión que la legislación no entiende como un problema público y por lo tanto tampoco contempla la implementación de políticas públicas de prevención de la violencia doméstica.

La Ley en estudio, si bien contempla penas de prisión, reclusión nocturna y multas, propias del ámbito penal, mantiene la competencia de los procesos judiciales en el ámbito civil (al interior de los Tribunales de Familia) y por lo tanto se rige por principios que le son propios como el impulso procesal de parte y la posibilidad de resolución del conflicto judicial mediante equivalentes jurisdiccionales, más aún contempla la posibilidad de que el juez suspenda condicionalmente la dictación de la sentencia hasta por un año, cumpliéndose algunos requisitos.

Desde la perspectiva del agresor, en sede civil éste no cuenta con las garantías procesales propias del sistema de enjuiciamiento criminal no obstante pueda ser objeto de privación de libertad. En este sentido el voto disidente de los Ministros de la Corte Suprema en el informe al proyecto expresa que “fueron de opinión de informar desfavorablemente el proyecto de ley que se examina porque en su concepto, los conflictos a que da origen la comisión de maltrato constitutivo de violencia intrafamiliar, atendida su naturaleza, no es materia que deba quedar radicada en los juzgados que conocen de asuntos de orden civil, razón por la que no resulta aconsejable insistir en esta radicación. Abona la conclusión anterior la experiencia que se ha adquirido a través de la aplicación de las disposiciones de la ley de violencia intrafamiliar en los actuales juzgados civiles.”[49]

Pese a que la situación de parentesco y la relación de dependencia son agravantes de numerosos tipos penales, en el caso de la violencia doméstica, este parentesco o relación entre el agresor y la víctima es, para la legislación vigente y en discusión, un elemento que determina una reprochabilidad menor desde la perspectiva jurídica.

En relación a la protección a la maternidad, en derecho interno se contemplan diversas normas para su resguardo, por ejemplo, en materia penal se sanciona el aborto cometido en contra de la voluntad de la mujer, en el ámbito de la salud, la mujer embarazada tiene derecho al control gratuito del embarazo y atención dental, cotas de leche y alimentación complementaria en caso de encontrarse bajo peso. La Ley Orgánica constitucional de Enseñanza en su actual artículo segundo señala “El embarazo y la maternidad, no constituirán impedimento para ingresar y permanecer en los establecimientos de educación de cualquier nivel. Estos últimos deberán, además, otorgar las facilidades académicas del caso”

Pero la generalidad de las normas protectoras de la maternidad están vinculadas al ámbito laboral. El Código del Trabajo en su Libro II Título II prohíbe condicionar la contratación, permanencia, promoción o movilidad del empleo a la inexistencia de embarazo, contempla normas sobre descanso pre y postnatal y fuero maternal, consagra el derecho a la asignación maternal, a la modificación de las faenas consideradas como perjudiciales para la salud de la mujer embarazada sin reducción de su remuneración, el derecho de la madre a alimentar a sus hijos menores de 2 años y contempla normas sobre permisos parentales en caso de enfermedad de un hijo. La Ley 19.299 asegura a las mujeres el subsidio maternal.

La legislación laboral nacional establece la obligación para las empresas que contratan a más de 20 trabajadoras, de pagarles o proveerles Salas Cunas para el cuidado y alimentación de sus hijos menores de 2 años. En la realidad, de acuerdo a la ENCLA (encuesta nacional de clima laboral) de 2.002, el 74% de las empresas tiene menos de 20 trabajadoras.

Actualmente se encuentran en tramitación varios proyectos de ley relativos a la materia. En octubre de 2.000 se introdujo al Congreso Nacional mediante moción parlamentaria un Proyecto de Ley Marco Sobre Derechos Sexuales y Reproductivos.[50] El artículo 11 del texto reconoce el derecho de las personas a tomar decisiones libremente respecto de la procreación y prohíbe toda forma de violencia, coacción y discriminación de cualquier naturaleza en el ejercicio de este derecho, sin embargo, la iniciativa aún no se encuentra en etapa de Discusión en el Congreso Nacional.

Otro proyecto legislativo contiene una reforma al artículo 199 del Código del Trabajo que restringirá el permiso parental y que ya fue aprobada por la Cámara de Diputados[51]. El mensaje del ejecutivo al Congreso expresa que “Como parte de esta propuesta global, este proyecto de ley propone racionalizar el uso de los recursos públicos mediante un rediseño de los subsidios de incapacidad laboral curativos y por enfermedad grave del hijo menor de un año.”[52]

El texto propuesto para la reforma señala “Cuando la salud de un niño menor de un año requiera atención con motivo de enfermedad grave, debidamente acreditada mediante licencia médica otorgada por el médico tratante, la madre trabajadora tendrá derecho al permiso y subsidio que establece el artículo anterior, por el período que se autorice. Para los efectos de este artículo, se entenderá por enfermedad grave del niño menor de un año a aquella condición que ponga en riesgo la vida del niño o que comprometa su crecimiento y desarrollo al punto de significar un riesgo evidente de minusvalía en las etapas posteriores de su ciclo vital. Dicha enfermedad grave debe requerir el cuidado directo de la madre a efectos de minimizar los riesgos señalados. El médico tratante, al otorgar la respectiva licencia médica, deberá detallar el diagnóstico, su carácter de grave, la necesidad de cuidado directo de la madre y los procedimientos para llegar a él, los cuales deberán corresponder a los protocolos definidos por resolución conjunta de los Ministerios de Salud y del Trabajo y Previsión Social”[53]

El proyecto trascrito es claramente un retroceso en la protección de la familia y atenta no sólo en contra de las obligaciones estatales a propósito del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, sino también las que derivan de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, pues sólo otorga permiso parental a la madre por enfermedad grave de un hijo.

Paralelamente se encuentra en discusión un proyecto de ley que establece normas para flexibilizar el uso del permiso prenatal[54]. El proyecto contempla la posibilidad de que la mujer embarazada traslade tres de las seis semanas de descanso prenatal al periodo postnatal, previa autorización médica. Uno de los fundamentos del proyecto es la necesidad y conveniencia de alargar el periodo postnatal y favorecer con ello el desarrollo del menor y la lactancia materna.

Sin embargo el proyecto ha sido criticado pues vulnera la irrenunciabilidad del descanso prenatal cuyo objeto es la protección de la salud de la mujer embarazada y del futuro hijo, por otro lado, si la intención del legislador es extender el periodo postnatal, resultaría más adecuado al propio espíritu del proyecto hacerlo sin acortar el descanso prenatal y con ello poner en riesgo  la salud de la madre trabajadora.

Durante la discusión del proyecto el diputado Antonio Leal, en la 66ª Sesión de la Cámara de Diputados de 09 de Abril de 2.003 advirtió “Con la flexibilidad que se pretende establecer, no cabe duda que esa mujer va a sufrir una presión bestial de parte del empresario para acomodar el periodo postnatal o prenatal a su exigencia y no a las exigencias de salud y a los derechos de la mujer.” Del mismo modo se pronunció el Diputado Camilo Escalona al señalar que el proyecto “caerá en un mercado de trabajo profundamente expulsivo de la mano de obra femenina y en una cultura política y laboral del empresariado chileno de no respetar las normas laborales.”

Respecto de la protección de los derechos del niño, la niña y el adolescente, recientemente se inició la tramitación de un proyecto de Ley de Protección de los Derechos de la Infancia y Adolescencia[55] que ingresó al Congreso en el mes de julio pasado y que vendría a llenar un vacío de la legislación y que daría coherencia y simetría a las normas sobre la materia actualmente dispersas en distintos cuerpos legales. La ley propuesta abandona la ideología protectora que entiende como sujeto a los niños en situación irregular o en riesgo social para dar protección a los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes. Claramente este es un avance en el cumplimiento de las obligaciones del Estado chileno en cuanto a la realización y tutela efectiva de los derechos estos sujetos, hasta ahora postergados.

En la actualidad se encuentra también en tramitación un proyecto de ley de responsabilidad penal juvenil que sustituirá el actual estatuto de penalidad juvenil en que el infractor menor de 18 años y mayor de 16 debe ser objeto de un examen de discernimiento, una especie de antejuicio que se caracteriza por una virtual presunción de responsabilidad, luego del cual, en caso de determinarse que el menor de edad ha actuado con discernimiento, es juzgado como adulto, y en caso de dictaminarse que el sujeto ha actuado sin discernimiento, puede ser ingresado a un sistema de protección quedando, de hecho, privado de libertad.

El proyecto crea un sistema de prevención penal especial, basado en el principio de legalidad estricto y tipicidad, cuyo sujeto es la persona mayor de 14 años y menor de 18, infractor de la ley penal y que incluye un catálogo de sanciones especiales en que, en particular, se contempla la privación de libertad que no puede exceder de 5 años y se ejecutará en recintos especiales fuera de las cárceles para adultos.

Sin embargo el sistema es principalmente un modelo penal retributivo rígido que deja escaso espacio a un modelo de justicia restauradora, donde las garantías se limitan al ámbito procesal sin contemplar garantías anteriores al proceso, puesto que, por ejemplo, no se considera la existencia de una policía especializada en adolescentes. En cuanto a la privación de libertad el sistema permite la aplicación de medidas de corto tiempo durante la tramitación del proceso o como pena, como el arresto de fin de semana, que tienen una escasa efectividad. Además un somero diagnóstico de la realidad convierte en impracticables las sanciones alternativas propuestas por el sistema, debido a que no existen la infraestructura ni los recursos monetarios suficientes para su implementación, lo que evidentemente favorecerá la aplicación de penas privativas de libertad por la imposibilidad de recurrir a otras.

Resulta interesante observar que en el contexto descrito, la prioridad del Estado chileno en relación al adolescente ha sido la reglamentación de su responsabilidad penal, más que la protección integral de sus derechos, puesto que el proyecto de ley de responsabilidad penal adolescente fue ingresado al Congreso el 02 de agosto del año 2.002, dos años antes que el estatuto general de protección de derechos, con lo cual el Estado chileno desconoce que la mayoría de los jóvenes que infringen la ley penal, han sido antes vulnerados en sus derechos.