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INFORME SOMBRA: UNA MIRADA ATERNATIVA A LA SITUACIÓN DE DISCRIMINACIÓN DE LA MUJER EN EL ECUADOR PERIODO 1990-1998 QUITO-ECUADOR ELABORADO POR: COMITÉ DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS DE LA MUJER- ECUADOR TALLER COMUNICACIÓN MUJER ACCION CIUDADANA POR LA DEMOCRACIA FUNDACIÓN EQUIDAD, JUSTICIA Y DESARROLLO DRA. JUDITH SALGADO DRA. LOLA VALLADARES CON LA COLABORACIÓN DE: FUNDACIÓN KIMIRINA FUNDACIÓN YERBA BUENA FORO PERMANENTE DE LA MUJER COORDINADORA POLÍTICA JUVENIL ORGANIZACIÓN DE MUJERES NEGRAS DEL ECUADOR ORGANIZACIÓN DE MUJERES LESBIANAS DEL ECUADOR DRA. RAQUEL RODAS DRA. GEOCONDA HERRERA DRA. MARIA DEL PILAR TROYA INDICE Contexto político y social Violencia contra las mujeres (Artículo 1) Debilitamiento de las instituciones públicas relacionadas con la protección efectiva de la mujer contra todo acto de discriminación (Artículo 2) Disposiciones penales nacionales que constituyan o tienen como resultado la discriminación contra la mujer (Artículo 2) Adopción de medidas legislativas para eliminar la discriminación contra la Mujer (Artículo 3) Medidas de acción positiva (Artículo 4) Eliminación de patrones socioculturales discriminatorios (Artículo 5) Trata de mujeres y explotación de la prostitución (Artículo 6) Participación en la vida política y pública (Artículo 7) Participación en el servicio exterior (Artículo 8) Educación (Artículo 10) Mercado laboral ( Artículo 11) Salud ( Artículo 12) Discriminación en el acceso a recursos y a la recreación y deportes (Artículo 13) Mujeres rurales (Artículo 14) Trato igualitario ante la ley y disposiciones civiles que discriminan o tienen como resultado la discriminación contra la mujer (Artículos 15 y 16) Temas de preocupación CONTEXTO POLÍTICO Y SOCIAL La década de los noventa en el Ecuador ha estado marcada por la implementación de políticas de ajuste estructural, inestabilidad política y debilitamiento de la institucionalidad democrática que han incidido en el deterioro de los derechos humanos. El gobierno de Sixto Durán Ballén (1992-96) impulsó la “modernización “ del Estado entendida como sinónimo de procesos de privatización, apertura de mercados y menor control de entidades financieras, que tuvo como consecuencia la caída del sistema financiero en los años 1999-2000. Si bien este gobierno fue cuestionado por corrupción, logró finalizar el período para el cual fue elegido. En 1996 fue electo Abdalá Bucaram, quien estuvo en funciones durante 6 meses y fue derrocado por una movilización social caracterizada por su heterogeneidad. Las medidas económicas, la corrupción y el cuestionamiento al estilo populista, autoritario y sexista del mandatario fueron las principales motivaciones que gestaron su derrocamiento. Vale la pena insistir que confluyeron en su caída, intereses tanto de elites económicas y políticas, medios masivos de comunicación, movimiento indígena, movimiento de mujeres y otros movimientos sociales. Le sucedió por un día la Vicepresidenta electa, Rosalía Arteaga, quien inmediatamente fue desconocida como mandataria, sobre la base de un acuerdo político en el Congreso Nacional que argumentando un vacío constitucional sobre la sucesión presidencial, colocó como Presidente interino a Fabián Alarcón, político de un partido minoritario. En 1998 asumió la Presidencia de la República, Jamil Mahuad quien a los 15 meses de su gestión fue derrocado, por un levantamiento indígena, apoyado por otros sectores de movimientos sociales y por mandos medios de las fuerzas armadas del país. El descontento popular tuvo como símbolo la lucha contra la corrupción y las medidas de congelamiento de fondos de los depositantes en las entidades bancarias y la entrega por parte del Estado de ingentes sumas para el denominado “salvataje bancario”. El 21 de enero del 2000, un triunvirato integrado por el presidente de la CONAIE, un Coronel y un ex Presidente de la Corte Suprema asumieron el poder por menos de 24 horas. Posteriormente el Vicepresidente Gustavo Noboa Bejarano, fue nombrado Presidente de la República en el Ministerio de Defensa del Ecuador. Este breve recuento de los últimos años de la historia política del Ecuador, busca evidenciar no solo la inestabilidad política vivida, sino la fragilidad de la institucionalidad democrática y la consecuente falta de credibilidad en las instituciones representativas de la democracia, tanto a nivel del poder ejecutivo, legislativo como judicial. El fenómeno de la corrupción ha atravesado el contexto de la década de los noventa en Ecuador. En efecto de acuerdo a informes de Transparencia Internacional el Ecuador ocupa el segundo lugar en los niveles de corrupción de América Latina. "Es a partir de 1997, cuando el país comienza a reaccionar con mayor fuerza frente a los actos de corrupción. Desde esa fecha hasta el momento, los costos de la corrupción representan alrededor del 35% del Presupuesto General del Estado anualmente, y, algunos casos amenazan las opciones de desarrollo de tres generaciones de ecuatorianos que deberán pagar las consecuencias del enriquecimiento ilícito, la quiebra de instituciones financieras privadas, negocios petroleros lesivos al interés nacional, desestructuración de la administración pública, entre otros. Para los inversionistas, en el Ecuador se calcula un costo adicional del 31% en la gestión pública a causa de la corrupción[1]; en los últimos cinco años sus costos representan el valor equivalente a un quinquenio del Producto Interno Bruto Nacional"[2]. El gobierno desde Durán Ballén hasta Jamil Mahuad, ha implementado medidas económicas de ajuste estructural, en la línea de los condicionamientos del Fondo Monetario Internacional. El pago de la deuda externa significó durante toda la década un porcentaje alto del presupuesto del Estado en desmedro de la inversión social. En efecto, “mientras en 1991 se destinó el 30% del presupuesto nacional a cubrir el servicio de la deuda externa y el 28% para la política social, en 1999, estos porcentajes pasaron al 41% y 20% respectivamente.”[3] Es innegable que dentro de la lógica de la globalización y la aplicación de ajustes estructurales, los países en desarrollo, en general y el Ecuador, en particular, se han hecho eco del repliegue del Estado en el campo social, disminuyendo progresivamente las asignaciones presupuestarias en esta área, con nefastas consecuencias sobretodo en el campo de la salud, educación, seguridad social y trabajo, lo cual a manera de círculo vicioso aumenta la pobreza. La última década se caracteriza por el incremento de la pobreza y una creciente acumulación de riqueza en pocas manos, que ha generado una vergonzosa inequidad. El Ecuador no ha permanecido ajeno a este fenómeno. En efecto, “...mientras en 1990 el 20% más pobre recibía el 4.6% de los ingresos, en el 2000 captaba menos de 2.5%; entre tanto el 20% más rico incrementó su participación del 52% a más del 61%.”[4] Es importante señalar que la problemática de la pobreza afecta de manera más grave a mujeres, a niños/as y adolescentes, pueblos indígenas y afro ecuatorianos y grupos de población bajo la línea de pobreza de sectores urbanos. El factor de la zona a la que se pertenece también es decisivo para la mayor incidencia de la pobreza. Así el área rural es la más afectada. El crecimiento de la pobreza en el Ecuador tiene relación directa con la falta de voluntad política de eliminarla, puesto que de acuerdo al Informe de Desarrollo Humano: Ecuador 1999 del PNUD “…la capacidad productiva actual del país permitiría la satisfacción de las necesidades de toda la población y que, de existir una más adecuada distribución del ingreso, la pobreza no tendría una manifestación masiva, e incluso podría desaparecer.” La agudización de la crisis económica que vivimos a partir de 1999, año en el que se registró la caída real más alta en el siglo XX del Producto Interno Bruto (7.3%)[5], ha incrementado la pobreza en el Ecuador. En efecto, de acuerdo a recientes informes el 79%[6] de la población se encuentra bajo la línea de pobreza. Vale resaltar que de acuerdo a datos del SIISE[7]. “El crecimiento de la pobreza va de la mano con el incremento de la inequidad en la distribución del ingreso por lo que la polarización del ingreso ha aumentado en forma notable. En la actualidad, la relación entre el 1% más rico de la población y el 1% más pobre es de 1 a 180.”[8] Es importante resaltar que en enero de 2000, el Ecuador dolarizó su economía, esta cesión de la soberanía monetaria, ha implicado una permanente alza de los precios de bienes y servicios en el mercado sin que a la par se hayan incrementado los montos salariales. Adicionalmente y a pesar de las promesas iniciales, la inflación continúa siendo un problema en el país, las tasas de interés se mantienen altas y no se ha logrado una reactivación productiva y económica. Precisamente en este contexto, el Ecuador ha vivido, a partir de 1999, una emigración masiva de ecuatorianos/as a España, Italia y Estados Unidos, de los cuales aproximadamente el 50% son mujeres. Otro elemento importante, a considerar en los años más recientes (2000-2003) en el Ecuador, es la firma y ejecución del convenio entre Ecuador y Estados Unidos para el uso de la Base Militar de Manta, para operaciones contra el narcotráfico y la implementación del Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina, que ha traído como consecuencia el aumento de la militarización y del flujo de personas, desplazados por la violencia de Colombia al Ecuador, impactos en la salud y seguridad alimentaria de los/as habitantes de la zona de frontera, en razón de las fumigaciones a sembríos de hoja de coca en la frontera con Colombia, con efectos muy negativos en la vigencia de los derechos humanos. Tres hechos positivos que deben ser resaltados en la década de los noventa son: la firma de la paz con el Perú, los avances constitucionales en materia de derechos humanos, y la consolidación del movimiento indígena y el movimiento de mujeres en el país. La Asamblea Constituyente (97-98), trabajó de manera coordinada con diversas organizaciones de la sociedad civil que presentaron sus propuestas, y que en materia de derechos humanos, fueron recogidas en un alto porcentaje. Resultó fundamental el rol del movimiento indígena, de mujeres y organizaciones no gubernamentales de defensa de los derechos humanos. Sin duda la Constitución Política del Ecuador vigente, constituye un avance fundamental en el ámbito normativo-formal de los derechos humanos en general y de los derechos de las mujeres en particular. En otras palabras, en la parte normativa formal, el Ecuador reconoce los derechos humanos de las personas, dota de garantías de protección de estos derechos y reconoce la jerarquía constitucional a los tratados de derechos humanos vigentes. Esto constituye un importante avance en el campo de los derechos humanos, no obstante, como se podrá constatar en el desarrollo de este informe alternativo, el abismo que existe entre la normativa sobre derechos humanos y su real aplicación, se hace cada vez más grande. VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES (Art.- 1) En el Ecuador, la incidencia de la violencia intrafamiliar y sexual es alta y afecta principalmente a las mujeres[9], sin que el Estado, fortalezca e implemente mecanismos suficientes y adecuados, que impliquen un avance efectivo en la erradicación de esta forma extrema de discriminación. · En las Comisarías de la Mujer y la Familia, "el 97.1% de las denuncias corresponden a violencia contra la mujer"[10]. · Se observa una incidencia de delitos sexuales del 56,86%; siendo la población femenina, la que mayoritariamente es objeto de abusos sexuales, con un 99,31%[11]. Violencia Intrafamiliar: En el Ecuador las mujeres son sometidas a toda forma de violencia en sus relaciones familiares[12], afectando su integridad física, psicológica y sexual, y perpetuando actitudes tradicionales que las discriminan. El Estado no ha velado por que las medidas legales e institucionales, adoptadas contra la violencia intrafamiliar, protejan de manera adecuada a todas las mujeres. El marco legal establecido por el Estado, contra la violencia intrafamiliar, es superado por la magnitud y gravedad de esta forma de violencia. La Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia, no se cumple total y eficazmente. El Código Penal, no tipifica específicamente la violencia intrafamiliar como un delito, sin embargo, el parentesco constituye una agravante de la sanción para delitos tales como lesiones, violación, etc. Una de las consecuencias de la inexistencia de una tipificación especial, es la no valoración de la violencia intrafamiliar como una grave violación a los derechos de las mujeres. La Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia, conceptúa a la violencia intrafamiliar, pero la procesa solamente como una contravención, categoría inferior a delito[13]: Una grave consecuencia de procesarla como contravención, es que en muchos casos las víctimas se ven obligadas a firmar las llamadas "Actas de Mutuo Respeto"[14], que es un convenio firmado entre agresor y agredida, que conculcan los derechos de las mujeres, como la libertad de movimiento y de acción a cambio de que el hombre no ejerza violencia sobre ellas. Pese a lo previsto en la Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia, que obliga al personal de salud, bajo pena de encubrimiento, a denunciar los casos de violencia que lleguen su conocimiento, no se registran denuncias,[15] a pesar del número de mujeres que son atendidas en los centros de salud. Esto se debe a la inexistencia de un mecanismo concreto para que estos profesionales denuncien sin temor a represalias legales y/o laborales. Además existe desinformación sobre los mecanismos legales e institucionales para atender estos casos. La Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia, prevee Medidas de Amparo para las víctimas, que son acciones de protección inmediata, sin embargo: a) Salvo la prevista como boleta de auxilio, son ordenadas en un promedio de tiempo de un mes, que puede reducirse o extenderse de 15 a 180 días[16]; b) Aunque no existen registros ni mecanismos de control adecuados, se afirma que un número considerable se incumplen. Las Comisarías de la Mujer y la Familia no pueden sancionar este hecho y se deja en indefensión a la persona agraviada y en la impunidad al hecho[17]. c) Tampoco ha sido posible unificar procedimientos para que en forma efectiva se de cumplimiento a la fijación de una indemnización a la agraviadas, así como a la reposición de bienes destruidos por el agresor.[18]. La Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia establece que no se reconoce fuero, sin embargo, esta estipulación es de difícil cumplimiento puesto que en casos de violencia, generados por altos funcionarios del Estado como diputados y diplomáticos, éstos no han podido ser sancionados[19]. Las disposiciones de la Ley Contra la Violencia a la Mujer y la Familia, que establecen servicios de apoyo e instancias de juzgamiento no han sido concretadas. Así, no se han implementado aún los Juzgados de Familia, el juzgamiento sigue a cargo exclusivo de las Comisarías Nacionales, Comisarías de la Mujer y la Familia e Intendencias de Policía. Por otro lado, las mujeres agredidas no cuentan con servicios de protección y apoyo. La casa de acogida del INNFA para mujeres maltratadas está cerrada y la casa de Refugio Matilde, es una organización no gubernamental que sobrevive del financiamiento de proyectos autogestionados. No existen programas eficaces para garantizar la integridad física y emocional de las víctimas. Si bien se ha creado el Programa de Protección de Víctimas, Testigos y demás, este no cuenta con recursos que permitan su funcionamiento[20]. Violencia sexual fuera del ámbito familiar: En el Ecuador existe un alto índice de violencia que afecta la integridad personal y libertad sexual de las personas, especialmente de las mujeres. La información generada desde espacios de recepción de denuncias es alarmante: - "Diez agresiones agresiones sexuales son denunciadas a diario" solamente en la Unidad de Delitos Sexuales del Ministerio Público en el cantón Quito. - Según fuentes de la Policía Judicial de la Provincia de Pichincha desde octubre del 2001 las denuncias por delitos sexuales, que ha receptado dicha dependencia, se incrementaron de 6 a 16 por mes. Los niveles de impunidad en delitos sexuales, cuyas víctimas son principalmente mujeres y niñas es altísima. De un total de 700 casos investigados de delitos sexuales y de lesiones que ingresaron a los Juzgados de lo Penal de Quito, entre 1994 y 1996 sólo en 25 se había dictado sentencia, encontrando similares realidades en Guayaquil y Cuenca[21]. Diversos estudios realizados muestran que los espacios educativos son el principal escenario de violencia sexual.[22] “La presencia del acoso y abuso sexual en los colegios se comprueba en el número de casos conocidos por los/as docentes y los jóvenes. El 32.7% de los jóvenes y el 44.4% de las jóvenes contestan que sí conocen casos de violencia sexual. Respecto de quiénes agreden, se da más peso a los agresores varones y el 36% identifica a los profesores como agresores”[23]. Existe un patrón de comportamiento entre los/as maestros/as que conduce a “minimizar la importancia del problema”[24]: Las autoridades educativas, se abrogan funciones al conformar instancias ad-hoc, que se encargan de “investigar” y solucionar los casos de abuso sexual que deberían ser denunciados penalmente. Recurren a métodos de “consejo y conversación” con los responsables, sin considerar la vulnerabilidad de las víctimas, en este caso niñas- niños y adolescentes[25] que desconocen sus garantías constitucionales y derechos fundamentales. Las víctimas de delitos contra la libertad sexual, han permanecido invisibles en los procesos de creación de mecanismos de sanción y reparación, por lo cual los procedimientos para juzgar estos delitos, no constituyen una respuesta de restitución del derecho lesionado. En el sistema jurídico ecuatoriano se exige que la víctima de "delitos sexuales", como el de la violación, presente medios de convicción que indiquen indudablemente, que se resistió físicamente a la comisión del delito, excluyendo situaciones donde imperan la intimidación o la amenaza, alentando de esta manera la impunidad[26]. La condiciones que generalmente rodean a estos actos que quebrantan la libertad sexual, no son consideradas y la víctima debe presentar testigos/as del hecho. En los casos de acoso sexual, especialmente en el ámbito laboral, las pruebas de este tipo son inexistentes, por lo que son poco denunciados.[27] La conducta sexual de la víctima es prueba determinante en el juzgamiento de este tipo de delitos. Las mujeres deben presentar testigos/as o cualquier otro medio de convicción, de su comportamiento sexual anterior al cometimiento del delito para descartar cualquier "sospecha de provocación".[28] Instituciones relacionadas al tema Comisarías de la Mujer y la Familia: La Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia, aún no tiene un reglamento, lo cual incide en la forma de procesar los casos y en la efectividad de la respuesta de las Comisarías de la Mujer y la Familia. Estas dependencias actúan de diversa forma. Así, en la aplicación de las medidas de amparo, a excepción de la prevista como boleta de auxilio, unas Comisarías las ordenan con posterioridad a una audiencia de conciliación, otras prevén primero la intervención de una Trabajadora Social, y otras actúan solamente en base de la denuncia y petición respectiva[29]. En las Comisarías de la Mujer y la Familia, la aplicación de sanciones es limitada Erróneamente, la orden de aplicación de las medidas de amparo es considerada como sanción, desnaturalizando su finalidad preventiva y protectora. Por otro lado la Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia, prevé otro tipo de sanciones diferentes a la privación de libertad, como el servicio comunitario, pero tampoco esta regulado por lo que no se aplica. El Estado no ha adecuado sus mecanismos de respuesta a las necesidades de las mujeres víctimas de violencia intrafamiliar. El Estado no provee a las Comisarías de la Mujer y la Familia, de recursos económicos suficientes ni de personal administrativo sensibilizado y capacitado en género y violencia, para atender adecuadamente a las mujeres víctimas de violencia intrafamiliar[30]. Por otro lado, la distribución de las Comisarías de la Mujer y la Familia, deja en la indefensión a las mujeres de zonas rurales[31], especialmente de las provincias de la región amazónica y del archipiélago de Galápagos, puesto que la mayoría de estas Comisarías se encuentran en capitales provinciales de la sierra y la costa Oficina de los Derechos de la Mujer de la Policía Nacional, ODMU: El 6 de mayo de 1994, se creó la Oficina de Defensa de los Derechos de las Mujeres, ODMU, Desde su creación, hace casi una década, la ODMU tiene oficinas solamente en 5 cantones del país, lo que corresponde al 2.3% del total de Cantones nacionales[32]. Las víctimas de violencia intrafamiliar, no son debidamente atendidas por el personal de la Policía Nacional, en razón de la insensibilidad y falta de especialización de sus miembros. Por otro lado la ODMU carece de recursos y personal suficiente, inclusive hay quejas realizadas por mujeres agredidas contra algunos de sus miembros por haber recibido dinero de los agresores para eludir su responsabilidad. Función Judicial y otros: Las capacitaciones sobre género a los administradores de justicia, no son parte de un proceso sostenido desde el Estado: "Por ello con respecto a un aproximado sobre el total de funcionarios públicos, obtenido de la Encuestas de Condiciones de Vida de 1998, los/las funcionarios/as públicos/as capacitados/as representaban el 1%[33]. Recomendaciones 1. El Estado debe canalizar recursos para la implementación de servicios para víctimas de violencia de género, así como para el funcionamiento del Programa de Protección de Víctimas, Testigos y demás, del Ministerio Público. 2. A la brevedad posible, se expida el Reglamento de la Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia. 3. Actualizar el marco legal que sanciona la violencia de género, en base a los estándares internacionales. 4. Establecer la capacitación sobre género a operadores de justicia, como parte de una política sostenida y permanente. 5. Incorporar temas de género al curriculum de las carreras de Derecho y Judiciales. DEBILITAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS RELACIONADAS CON LA PROTECCIÓN EFECTIVA DE LA MUJER CONTRA TODO ACTO DE DISCRIMINACIÓN (Art.- 2) CONSEJO NACIONAL DE LAS MUJERES, CONAMU Mediante Decreto Ejecutivo[34], fue creado en 1997 el Consejo Nacional de las Mujeres, como un organismo técnico adscrito a la Presidencia de la República. Tiene como mandato institucional, la formulación de políticas públicas con enfoque de género que viabilicen y garanticen los derechos y libertades fundamentales de la mujer. Si embargo, la falta de una ley y la limitada concesión de recursos por parte del Estado[35], que es reflejo de la poca valoración de la labor asignada, ha impedido que el enfoque de género se incorpore en las políticas públicas. En el período 1997-2001, del total del presupuesto manejado por este organismo, el 26.70% fueron recursos estatales, el resto fueron fondos de la Cooperación Internacional. Gran parte de estos recursos, estuvieron destinados a cubrir solamente gastos de personal. El CONAMU ni siquiera es considerado como parte, y menos aún convocado a las reuniones del gabinete ministerial. La institucionalidad del CONAMU, fue seriamente afectada en el año 2002 cuando mediante un Decreto Ejecutivo del Presidente de la República Gustavo Noboa, se reformó el mecanismo de designación de la Dirección Ejecutiva, excluyendo la participación de las representantes del movimiento de mujeres como proponentes de la terna, de entre la cual, el Directorio paritario (Estado - Sociedad Civil) debe designar. De esta manera politizó este organismo y desvirtuó su carácter técnico. DEFENSORIA ADJUNTA DE LA MUJER Y LA NIÑEZ DEL PUEBLO, ACTUALMENTE DIRECCION DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Este organismo fue creado en el año 1998, como una instancia especializada, encargada de garantizar y defender los derechos fundamentales de las mujeres, de los niños, las niñas y los/las adolescentes, sin embargo, en el año 2000 fue disuelta, degradándola jerárquicamente a una Dirección Nacional más. La desvalorización de un espacio formal de defensa de derechos de las mujeres, significa que el Estado limita el reconocimiento de situaciones que violentan preferente y reiteradamente a la población femenina, e indica que no está adoptando todas las medidas, y fortaleciendo las existentes, que aseguren el adelanto de la mujer y garanticen el goce de sus derechos y libertades fundamentales. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL El Tribunal Constitucional es el órgano de más alta jerarquía de control constitucional. Entre otras funciones conoce y resuelve sobre la constitucionalidad de normativas y actos administrativos emanados de autoridades públicas, además de dictaminar, de conformidad con la Constitución Política, previamente a la ratificación del Congreso Nacional, sobre la constitucionalidad de tratados y convenios internacionales suscritos por el Ecuador. No puede decirse que sea un órgano técnico ya que sus miembros son nombrados en base de ternas presentadas por los partidos políticos y electos por el Congreso Nacional. Todos los miembros del Tribunal son hombres y carecen de sensibilidad y perspectiva de género, lo que se traduce en sus resoluciones. Recomendación El Estado debe cumplir con los compromisos adquiridos al suscribir la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, para lo cual deberá crear espacios formales de control y vigilancia de los derechos humanos de las mujeres, y fortalecer los existentes, dotándolos recursos y mandato suficientes. DISPOSICIONES PENALES NACIONALES QUE CONSTITUYEN O TIENEN COMO RESULTADO LA DISCRIMINACION CONTRA LA MUJER El diseño normativo penal ecuatoriano mantiene conceptos y prácticas penales que perpetúan la discriminación contra las mujeres. Conserva una noción de mujer directamente relacionada al cumplimiento de su rol reproductor, a su conducta sexual y la visualiza como objeto portador de "valores" familiares y sociales, como la honestidad y el honor. El Código penal establece condiciones de exculpación, para los delitos contra las personas, basadas en el honor conyugal y el pudor. Se tutela la "honra familiar" sobre bienes jurídicos fundamentales, como la vida y la integridad personal. Se penaliza el aborto voluntario, y se lo tipifica como un delito contra la vida. Se atenúa la pena prevista en caso de aborto, si dicho acto se lo realiza para ocultar su deshonra, en igual sentido se ha legislado con respeto al infanticidio, en el que incluso se extiende la atenuación de la pena a los abuelos maternos. El incumplimiento del “rol materno” es aceptado cuando se salvaguarda intereses sociales y familiares. No se ha eliminado el "rapto consentido" como figura penal y se condiciona la aplicación de la sanción, a que el matrimonio entre la víctima y el raptor sea anulado. Por otro lado, en la definición del tipo penal del Estupro, se mantiene como uno de los elementos constitutivos del delito, la "honestidad" de la mujer. El Código Penal, establece que los padres, maridos o tutores pueden tomar las cartas de "consortes" que se hallaren bajo su dependencia, sin ser sometidos a ningún tipo de sanción, como sí se hace cuando en la sustracción de correspondencia intervienen otras personas. La definición de violación excluye a otros actos sexuales violentos e invasivos al cuerpo de la víctima que no impliquen penetración,[36] con igual impacto en la víctima. Recomendación El Estado Ecuatoriano, en forma urgente, debe compatibilizar la legislación penal con la normativa contenida en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, eliminando conceptos que tengan relación al honor conyugal, honra y los relativos a la honestidad de la mujer. ADOPCION DE MEDIDAS LEGISLATIVAS PARA ELIMINAR LA DISCRIMINACION CONTRA LA MUJER. (Art.- 3) El Estado, en materia de legislación, incluyendo el trámite, aprobación, sanción y aplicación de las leyes, ha incumplido los compromisos que devienen de la Convención, al no adoptar todas las medidas apropiadas, que contribuyan a eliminar la discriminación contra las mujeres. La aprobación de leyes, destinadas a proteger los derechos de las mujeres no ha significado el establecimiento de medidas adecuadas para su aplicabilidad y exigibilidad por parte del Estado. En el periodo 1990 – 1998 se aprobaron la Ley de Maternidad Gratuita, la Ley contra la Violencia a la Mujer y a Familia y la Ley de Amparo Laboral a la Mujer, pero su aplicación ha sido difícil e incompleta. Ley de Maternidad Gratuita tiene graves limitaciones en su cumplimiento debido a la falta de recursos asignados por el Estado y a la descentralización de los mismos. Por otra parte, la Ley de Amparo Laboral carece de mecanismos de exigibilidad, por lo que no se cumple ni por parte del Estado como patrono, y este tampoco cumple con su papel de garante. La Ley Contra la Violencia a la Mujer y la Familia tiene las limitaciones expuestas anteriormente. El Congreso Nacional posterga el tratamiento de proyectos que se relacionan a situaciones que afectan principalmente a las mujeres[37], privilegiando otros, evidenciando la desvalorización de estos temas y favoreciendo la discriminación contra la mujer. Se bien, en el Congreso Nacional existe la Comisión Especializada Permanente de la Mujer, el Niño, la Juventud y la Familia, cuya función principal es impulsar e informar sobre proyectos a favor de los derechos de varios sujetas/os sociales, particularmente de las mujeres, las concepciones discriminatorias, la ausencia de perspectiva de género y el predominio de posiciones patriarcales que predominan en la Función Legislativa, dificultan el trabajo de esta Comisión. Los diputados para "argumentar" a favor o en contra de propuestas, que favorecen la eliminación de condiciones discriminatorias, recurren a elementos moralistas, con argumentos obsoletos, cerrados, rígidos y discriminatorios, que carecen de una visión de diversidad, ignorando nociones de reconocimiento y ejercicio de derechos, como ocurrió con las reformas al Código de Salud, en el tema de derechos sexuales y reproductivos[38]. Por otro lado, los informes que sustentan las vocales de la Comisión de la Mujer, son sometidos, al criterio de otras Comisiones Permanentes, lo cual implica que se “necesita” de asistencia y/o convalidación de otros, en menoscabo de sus funciones y atribuciones. Recomendación El Congreso Ecuatoriano, debería rendir cuentas en forma pública y permanente, sobre los avances legislativos en materia de eliminación de la discriminación contra la mujer. MEDIDAS DE ACCIÓN POSITIVA (ART. 4) En el numeral 7 del informe presentado por el Estado Ecuatoriano, que se refiere al Párrafo 521 de las Observaciones del Comité para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, realizadas al Ecuador[39], con relación a la ausencia de medidas de acción afirmativa, se señala que “... en los últimos años se han aprobado leyes como la Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia y la Ley de Maternidad Gratuita...”. La naturaleza de estas leyes no corresponde efectivamente a acciones afirmativas; la primera establece disposiciones que sancionan la violencia contra las mujeres; la segunda, define como una acción de salud pública y responsabilidad del Estado, el derecho a atención de salud gratuita y de calidad durante el embarazo, parto y postparto, acceso a programas de salud sexual y reproductiva; y, el derecho a atención de salud gratuita a los recién nacidos y niños y niñas menores de cinco años. Las normas legales anotadas no cumplen con las funciones básicas de las acciones afirmativas: i) La eliminación de los obstáculos que impidan o dificulten a las mujeres acceder a determinadas situaciones o espacios de poder, en iguales condiciones que los hombres; ii) Dar oportunidades a las mujeres para que puedan situarse en un plano de igualdad real respecto a los hombres, reduciendo así la ventaja histórica que estos disfrutan; iii) Las leyes anotadas no pueden tener el carácter de temporalidad de las acciones afirmativas, pues perderían el objetivo para el que fueron creadas. Lo anotado establece que el Estado ecuatoriano desconoce el concepto, alcances y naturaleza de las medidas de acción afirmativa. A la confusión en las implicaciones de estas normas, se suma el incumplimiento, la violación y la inobservancia de medidas de acción positiva contenidas en dos leyes: Ley de Amparo Laboral y, la Ley reformatoria a las Leyes de Elecciones, Régimen Provincial y Descentralización. Recomendaciones 1. Proponer programas de becas preferenciales a mujeres en los distintos niveles educativos, particularmente en carreras tradicionalmente masculinas. 2. Implementar acciones afirmativas para mujeres jefas de hogar en las áreas de crédito y vivienda, 3. Establecer mecanismos de rendición de cuentas de los organismos competentes en la aplicación de la Ley de Amparo Laboral y la Ley de Elecciones así como sanciones por incumplimiento. ELIMINACIÓN DE PATRONES SOCIO-CULTURALES DISCRIMINATORIOS (ART. 5) Las acciones descritas en el Informe Oficial constituyen una lista de actividades que distan de ser una política pública o un conjunto coherente, integral y sostenido destinado a lograr los cambios culturales que se requieren para el logro de la equidad de género y la eliminación de los estereotipos de género. Las estadísticas de la década de los 90´s presentadas a lo largo del Informe Sombra, particularmente en educación, salud, empleo, acceso a los recursos, y violencia, demuestran que la discriminación contra mujeres, adolescentes y niñas persiste, y que la violencia es más profunda en la medida en que las condiciones sociales y económicas de las familias empeoran y que la crisis de masculinidad (el hombre como proveedor – público - controlador) aumenta; que las mujeres continúan siendo un aporte primordial en el trabajo doméstico no-remunerado y que ésta constituye la principal causa de deserción femenina en la educación secundaria, mientras que la principal causa para los niños y adolescentes varones es que deben trabajar fuera de la casa. Se mantiene el estereotipo sexual de que las mujeres son las responsables únicas de la reproducción. Según la encuesta ENDEMAIN^[40], 33.7% de las mujeres encuestadas no usan métodos anticonceptivos y del 63.3% que sí lo hacen, el 7.7% practica el método del ritmo; el 3.6% el método de retiro y el 14% métodos tradicionales. Es decir que, el 25% usa los métodos más inseguros y al parecer esta tendencia es la más ascendente,^[41] en 1994 fue el 4.8% y en 1999 fue de 10.5%. Entre las causas de la no utilización de anticonceptivos se encuentra la oposición del esposo/compañero y “razones religiosas”. Si al 33.7% le sumamos el 25.3% de las mujeres que usan métodos inseguros, tenemos que el 59% de mujeres tienen el riesgo del embarazo no deseado^[42]. Cerca del 3% de los hombres utiliza el preservativo. El Plan Nacional de Educación Sexual y el Amor PLANESA, que nació en 1999 se reduce actualmente, a una instancia gubernamental sin mayor trascendencia. Los contenidos del Plan no tienen enfoque de género y no abordan objetivamente los últimos avances en los temas de embarazo, aborto y opciones sexuales. Este Plan Nacional requiere de un tratamiento no moralista y más acorde con la protección integral de los derechos sexuales y reproductivos. Asimismo, es importante señalar que la Ley de Maternidad Gratuita, no incluye una visión género-sensitiva y no contribuye a visualizar a las mujeres como sujetos de derechos sino que reduce la visión a la mujer/madre y por tanto a la salud materno-infantil. La sensibilización a los medios de comunicación en materia de derechos humanos de las mujeres y las iniciativas emprendidas por diferentes sectores en beneficio de la equidad de género no han contribuido a provocar un cambio de percepciones ni comportamientos sobre temas que siempre han generado controversias. Al contrario, se constata una creciente extensión de la crónica roja en los medios de comunicación, sobre todo prensa escrita y televisión, nutrida por datos sobre abortos, violencia intra-familiar, misoginia y homofobia. Tampoco, se ha generado opinión pública género-sensitiva al respecto. En el año 2001 el Movimiento de Mujeres Negras de Quito, planteó una queja en la Dirección de la Mujer de la Defensoría del Pueblo, presentando una denuncia a una empresa, que promocionó sus productos utilizando imágenes y lenguaje racista y sexista. Frente a ello el Movimiento logró que la empresa cumpla con las demandas presentadas que implicaban cambiar el sentido agresivo de la publicidad, pues terminar el contrato publicitario era muy difícil. Adicionalmente el Movimiento de Mujeres Negras solicitó disculpas públicas. La empresa únicamente envió una carta circuló por internet. A pesar de constar en el Plan de Igualdad de oportunidades 1996-2000, el CONAMU no ha desarrollado ningún tipo de mecanismo que permita hacer seguimiento y control de la publicidad y los medios de comunicación que denigran la imagen de las mujeres y fomentan una cultura de irrespeto y violencia. No se cuenta con una estrategia de comunicación sostenida que posicione el tema en la agenda pública y en la agenda estatal. Los intentos por transversalizar el enfoque de género en la malla curricular de la educación básica para modificar los roles tradicionales entre hombres y mujeres, no cuentan con la suficiente voluntad política para lograrlo. Las autoridades del Ministerio de Educación y el Comité de Textos Escolares[43], no cumplieron con la función de velar por la incorporación del enfoque de género y la eliminación de estereotipos sexistas en los textos escolares. La resistencia de varios colegios masculinos “tradicionales” de Quito a la co-educación y sus posiciones misóginas y excluyentes, dan cuenta del arduo esfuerzo que queda por realizar en el ámbito educativo. La gestión del Estado ecuatoriano referida a la eliminación de estereotipos sexuales se centra fundamentalmente en las áreas de salud y educación; áreas como recreación, comunicación, participación, información, aún no han sido trabajadas. “El gasto en educación y salud no sólo es mínimo sino que además, en educación decrece, mientras que el servicio de la deuda externa pública es siempre superior. En ese aspecto, el criterio de que los recursos son escasos, no cuenta. Se busca y se rebusca lo que la deuda exige. El gasto público en recreación y cultura, ni siquiera pudo ser graficado, porque hasta 1988 era de apenas el 0.1% del PIB. De ese año en adelante el porcentaje aparece como 0%. Faltaron decimales para dar cuenta de lo irrisorio de ese gasto”[44]. Recomendaciones 1.- Las iniciativas estatales deben incorporar, una visión integral de garantía y protección de los derechos humanos de las mujeres, de conformidad con el mandato constitucional. Las transformaciones culturales y sociales exhortan el encuentro de voluntades de los espacios de decisión política. El efectivizar estas voluntades requiere compromisos, acciones y un ejercicio constate de contraloría social para dichos procesos. 2.- A la luz del mandato de la CEDAW y del propio texto de la Constitución ecuatoriana, una de las metas fundamentales de la institucionalidad pública de género es lograr que la formulación, diseño y vigilancia de políticas públicas con enfoque de género promueva cambios sustanciales en el contenido de las decisiones estatales que invisibilizan o afectan a las mujeres en tanto grupo específico así como en sus relaciones familiares, económicas, sociales y políticas con el Estado. 3.- Los programas y planes públicos dirigidos a mujeres, deben visibilizar las diversidades culturales, etáreas y de clase de las mujeres que son sujeto de las políticas. La vida cotidiana de las mujeres de la diversidad de pueblos y nacionalidades indígenas y afroecuatorianas y la conciencia pública de género deben ser componentes de la equidad de género en la institucionalidad pública en su conjunto y no sólo del CONAMU en calidad de entidad especializada. 4.- Es necesario formar opinión pública sensible al género, que comprenda las tensiones derivadas de la imposición de un sistema social y económico de mercado frente a las derivaciones de la responsabilidad humana y social por la vida de las mujeres, de otra manera será difícil conseguir grandes cambios en la transformación de los estereotipos sexuales, raciales y etáreos. 5.- El Estado -como “ente” organizador de las prácticas ciudadanas- está llamado a lograr que los servicios sociales básicos particularmente aquellos dirigidos a niños y niñas, adolescentes y jóvenes recreen una nueva cultura de género basada en la equidad y la valoración equitativa del sujeto niñas y niños / mujeres y hombres. Paralelamente es fundamental lograr que la división del trabajo por roles, contenga igual valoración para las actividades que desarrollan hombres y mujeres, y, que las niñas y los niños sean socializados en roles que canalicen la dicotomía “público-privado”. TRATA DE MUJERES Y EXPLOTACIÓN DE LA PROSTITUCIÓN (ART. 6) Tal como el Informe Oficial reporta en su párrafo 86, la Constitución Ecuatoriana consagra un marco de derechos a niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, el Congreso Nacional no ha promulgado ninguna reforma del Código Penal para adecuarla al mandato Constitucional contemplado en el artículo 50 numeral 4, que garantiza la protección del Estado a los niños, niñas y adolescentes contra el tráfico de menores, pornografía, prostitución, explotación sexual. De hecho ninguna de estas figuras está tipificada, de manera explícita, como una conducta delictiva. El proxenetismo en el Ecuador no es penalizado cuando los proxenetas administran un local establecido conforme a los reglamentos que los poderes locales y el Ministerio de Salud expiden para el efecto[45]. La ley penal agrava las sanciones a los proxenetas cuando “promueven o facilitan” la prostitución de un o una menor de catorce años Bajo esta misma consideración se sanciona el lucro de la prostitución en menores de edad[46]. La franja de edad de los 14 a los 18 años queda desprotegida. Respecto al tráfico de menores de edad y de mujeres en particular, el Congreso no ha adecuado la legislación interna a los instrumentos internacionales que han sido ratificados por el Ecuador en esta materia. No están tipificadas como delictivas las acciones de captación, transporte, compra, venta, transferencia, alojamiento o recepción de personas para obligarlas o someterlas a trabajos forzados o prácticas análogas de esclavitud. El Código Penal contempla sanciones para quienes “promuevan o faciliten la entrada o salida del país o el traslado dentro del territorio de la república de personas para que ejerzan la prostitución”. De esta manera, quedan desprotegidas víctimas de otras modalidades de trata[47]. Son especialmente vulnerables las víctimas de modalidades que se encubren bajo la figura de matrimonios arreglados. Respecto a la producción de pornografía infantil, no solamente que no está contemplada como un delito, sino que el Estado Ecuatoriano no ha actuado con la debida diligencia frente a los casos de producción de pornografía infantil, por ejemplo los producidos en las ciudades de Azogues y Guayaquil. En ambos casos fueron filmadas violaciones sexuales y las invasiones a los cuerpos de menores de edad. La figura contemplada en el Código Penal bajo la denominación de “Corrupción de menores”[48] resulta absolutamente insuficiente para sancionar a los pornógrafos. En el caso de Azogues el pornógrafo y pedófilo autor de estos delitos fue juzgado bajo la figura de atentado contra el pudor y su pena fue disminuida por buena conducta. El Estado Ecuatoriano no ha emprendido ninguna investigación oficial sobre las características de la industria del sexo en el Ecuador: prostitución forzada, explotación sexual de menores de edad, trata y turismo sexual. El Informe Oficial presentado ante el Comité sostiene que se trata de un problema de fondos. Las instituciones y organizaciones que hacemos este Informe, creemos que se trata de falta de voluntad política e incumplimiento de compromisos. La sociedad civil y la cooperación internacional han denunciado, investigado y proporcionado información al Estado. En efecto, una investigación sobre explotación sexual de menores de edad[49], encontró al menos una red de tráfico de mujeres y niñas que funcionan gracias a la complicidad de las autoridades policiales y a que en el Registro Civil se entregan cédulas falsas a menores de edad[50]. Ni en el periodo que cubre el Informe Oficial o de manera posterior, la Policía Nacional o la Fiscalía han investigado sobre esta denuncia. Respecto al tratamiento a las víctimas de proxenetas y explotadores, la investigación referida sostiene que en la concepción de “prostitución infantil”, descansa un enclave de violación de derechos de los/as menores de edad explotados sexualmente. Según sus autoras, este grupo etáreo es tratado bajo el régimen de la prostitución adulta tanto por la interpretación de la ley como por la práctica de los operadores del sistema de administración de justicia[51]. PARTICIPACIÓN EN LA VIDA POLÍTICA Y PUBLICA (Art.- 7) En candidaturas de elección popular El Estado ecuatoriano ha incumplido con la Convención sobre la Eliminación de todas las formas Discriminación contra la Mujer, puesto que no ha tomado las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública. Existe una proporción reducida de candidaturas femeninas y de mujeres electas, lo que no guarda relación con el porcentaje de la población femenina ecuatoriana, ni con la población que sufraga. Las desigualdades existentes, entre participación y poder, han constituido una constante histórica para las mujeres ecuatorianas. La Ley de Amparo Laboral se aplicó por única vez en las elecciones para la Asamblea Nacional de 1998, para la elaboración de la actual Constitución Política, su observancia fue efectiva en solo tres provincias (Guayas, Pichincha y Manabí)[52] de un total de 68 asambleístas, solamente siete mujeres fueron elegidas. La institucionalidad del Estado, a través del Tribunal Supremo electoral, así como los partidos políticos que están representados en este espacio de poder, obstaculizan la participación política de las mujeres, mediante procedimientos ilegales e intentos de reforma legislativa. La Ley Reformatoria a la Ley de Elecciones, estableció formalmente la obligación de los partidos políticos de conformar sus listas con candidatas, en un porcentaje mínimo del 30% en forma alternada y secuencial. Esta Ley se aplicó, por primera vez, en las elecciones del 2000, pero no se respetó el principio de alternabilidad y secuencia que garantiza que las mujeres fueran ubicadas en las listas de candidaturas en espacios que las hacen elegibles.[53] Como consecuencia de este hecho, el número de mujeres electas fue bajo. El Tribunal Supremo Electoral, en reiteradas ocasiones y abrogándose funciones de "interpretación de la Ley", ha emitido instrumentos[54] en cuyos textos se vulnera frontalmente los principios de alternabilidad y secuencia. Finalmente en el año 2002, luego del proceso electoral, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional el artículo 40 Reglamento a la Ley de Elecciones y la constitucionalidad de las acciones afirmativas contempladas en la Ley de Elecciones. En la Función Ejecutiva Estereotipos sexistas mantenidos en el Ecuador han hecho que ninguna mujer haya ocupado la Presidencia de la República. En 1996, una mujer ocupó por primera y única vez en la historia del país la Vicepresidencia de la República, pero no pudo suceder en el cargo al Presidente derrocado Abdalá Bucaram, por un acuerdo político en el Congreso Nacional que argumentó un vacío constitucional sobre la sucesión presidencial.