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Balanço sobre esforços e atividades dirigidas a erradicar a violência contra as mulheres na América Latina e Caribe

País – Brasil

Responsáveis nacionais: Letícia Massula e Mônica de Melo

O projeto tem por objetivo realizar um profundo balanço sobre as mudanças institucionais, alianças e estratégias dirigidas a erradicar a violência doméstica contra as mulheres na América Latina e Caribe de fala espanhola.

Para a sistematização e análise desses três tópicos – mudanças institucionais, alianças e estratégias, considerando a dimensão territorial do Brasil, bem como a diversidade social e cultural das diferentes regiões e estados é necessário que se estabeleça algumas premissas metodológicas e conceituais que serão utilizadas.

O Brasil é um país de dimensão continental, com profundas diferenças de distribuição de renda e de indicadores sócio-econômicos. Portanto, há diferenças consideráveis entre as mulheres que vivem na região norte ou sul do país, no campo ou na cidade, além das diferenças étnicas.

Portanto, na medida do possível, o levantamento de dados, programas, estratégias, levará em consideração as diversidades regional, cultural, social e étnica.

O Brasil é uma República Federativa formada por 26 Estados e um Distrito Federal, que ocupam uma área de 8.547.403 Km². De acordo com o Censo 2000, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, possui 5.561 municípios e uma população de 169.590.693 habitantes.

A densidade demográfica registrada no país é de 19,92 habitantes/Km^2.  As Regiões Sudeste e Sul concentram 57,4% de toda a população numa área que corresponde a 17,6% da área total do país. Já a Região Norte, onde se encontram concentrados 7,6% da população, abrange 45,2% da área total do país.

Os números do último Censo Demográfico confirmam a tendência crescente de aumento do grau de urbanização no Brasil, que passou de 67,6%, em 1980, para 81,2%, em 2000, com maiores concentrações observadas nas regiões metropolitanas.  De acordo com dados mais recentes, apenas 18,8% da população reside em áreas rurais.

O rápido processo de urbanização que se verificou nas últimas décadas, não foi acompanhado por igual ritmo na implantação de políticas públicas nas áreas de saúde, transporte e educação. Populações dos grandes centros urbanos convivem, hoje, com graves problemas de falta de infra-estrutura nessas áreas, especialmente no tocante ao saneamento básico.  No entanto, algumas ações têm se refletido na redução das taxas de mortalidade e no aumento da expectativa de vida da população. A taxa média de mortalidade no Brasil (inclui todos os segmentos populacionais) era de 9, em 1980, passou para 7 por 1.000 habitantes em 1996 e foi reduzida para 6 em 98.  Já a mortalidade infantil reduz-se de 43 para 34,6 por mil nascidos vivos, entre 1992 e 1999[1]. Quanto à mortalidade materna, em 1999 foram estimados 160 óbitos maternos por 100.000 nascidos vivos[2].

Em 1996[3] o Brasil juntou-se ao grupo dos países considerados como tendo alto Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), segundo critérios do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD[4].  Naquele ano, o Brasil apresentou um IDH de 0,809, classificando-se em 62º lugar, no ranking de 174 países [5]. Contudo, em 1999, uma alteração nos critérios de avaliação da renda reconduziu o Brasil para o grupo de países desenvolvimento humano médio, passando a ocupar o 79º lugar, com um IDH de 0,739. Em 2000, o país passou a ocupar a 74^ª posição. De acordo com o relatório divulgado em julho de 2001, o Brasil ocupou o 69º lugar naquele ranking de países.

Em 1999, o PIB nacional era de US$ 730.4 bilhões e a renda per capita estimada em US$ 4.350[6]. Contudo, se esses números colocam o Brasil entre os dez países mais ricos do mundo, não revelam a desigualdade na distribuição da renda que está encerrada em sua estrutura. As tabelas, a seguir, apresentam indicadores que revelam essa desigualdade bem como o percentual da população brasileira em estado de pobreza e suas variações, de região para região.

Tabela 1: Razão de Renda.

Número de vezes que a renda dos 20% mais ricos supera a dos 20% mais pobres, segundo Grandes Regiões, Brasil - 1997 a 1999

Fonte: IBGE/Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD;

Indicadores de Dados Básico (IDB) -2000_ Datasus/Ministério da Saúde                                           

Tabela 2: Percentual da população em estado de pobreza[7], segundo a região

Fonte: IBGE/Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD;

Indicadores de Dados Básico (IDB) -2000_ Datasus/Ministério da Saúde                               

A população brasileira é majoritariamente formada por mulheres, as quais se concentram sobretudo nas regiões urbanas.

Tabela 3: Evolução da População Residente, por sexo - 1980-1999

Fonte: IBGE – Censos Demográficos 1980 e 1991e PNAD - 1999

Muito se tem alertado a respeito da enorme distância existente entre as declarações formais de direito e a efetiva prática da cidadania. No Brasil, a perspectiva universalista dos direitos, que declara a igualdade de todos – homens e mulheres, brancos, negros e indígenas – perante a lei, não tem se mostrado suficiente para que o ordenamento jurídico brasileiro concretize na prática a equidade desejada. A desigualdade verifica-se nos dados sócio-econômicos da sociedade brasileira. Quando considerados à luz de indicadores como raça/etnia e gênero, essas diferenças ganham novos contornos e as desigualdades são ampliadas, sobretudo quando se observa a situação de grupos historicamente excluídos, de que são exemplo as mulheres negras e as indígenas.

Diante desse cenário, para que ocorra a efetivação da equidade social e de gênero, torna-se necessário conciliar o princípio universalista da igualdade com o reconhecimento das necessidades específicas de grupos historicamente excluídos e culturalmente discriminados.

Desde 1995, quando se realizou a Conferência Mundial sobre Mulher em Pequim, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) vem apresentando o Índice de Desenvolvimento de Gênero (IDG), medindo as desigualdades entre homens e mulheres nos países. Os indicadores sociais de cada país são, desse modo, recalculados para incluir o IDG. Como resultado da incorporação das diferenças de gênero aos indicadores sociais, verifica-se o seguinte [8]:

·                   nenhuma sociedade trata tão bem suas mulheres como trata seus homens (RDH 1996 e 1997);

·                   a comparação da classificação do IDH dos países com seus níveis de renda confirma o fato de que a eliminação das desigualdades entre os sexos não é dependente de um nível de rendimento elevado (RDH 1996, 1997 e 1999);

·                   a igualdade entre os sexos não está necessariamente associada a elevado crescimento econômico, o que sugere a existência de outros fatores decisivos na elevação do IDH; e

·                   a desigualdade de gênero está fortemente relacionada a pobreza humana (RDH, 1997).

Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, 54% da população brasileira declara-se de cor branca e 45,4% de cor preta e parda - considerada como sinônimo de população negra ou afro-descendente. A população afro-descendente no Brasil é a segunda maior do mundo, inferior numericamente somente à população da Nigéria, país de maior população na África.  Em 1999 correspondia a cerca de 73 milhões de pessoas vivendo principalmente na Região Nordeste do país. Destaca-se, ainda, o enorme contingente de afro-descendentes que residem na região Sudeste, ainda que com menor peso relativo na população da região^[9].

Tabela 4: Brasil - População por raça ou cor segundo o sexo  - 1999

Fonte: IBGE/ Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio - 1999

Diversos estudos assinalam que a intersecção da categoria raça/cor com outras tais como gênero e classes sociais evidenciam fortes contrastes nas vivências de homens e mulheres, brancos e negros, ricos e pobres na sociedade brasileira. Esses contrastes incidem transversalmente nas esferas da vida social, refletindo-se no acesso à educação, saúde, qualidade de vida (saneamento básico, água encanada, esgoto tratado), inserção no mercado de trabalho, acesso à informação, à justiça e cidadania. Assim, quando ao IDG se agrega a variável raça e etnia, as diferenças ficam ainda mais visíveis. Os homens brancos estão em 41^o  lugar, enquanto os homens afro-descendentes estão em 104^o lugar -- isto é, 63 pontos abaixo. Por outro lado, as mulheres brancas estão em 69^o lugar e as mulheres afro-descendentes estão 45 pontos abaixo, alcançando o 114^o lugar - o menor índice entre os quatro grupos[10].  Dadas estas diferenças, procurou-se caracterizar a população brasileira destacando-se suas especificidades segundo a situação de gênero e raça/etnia.

Conforme análise elaborada pelo IPEA, cerca de 34% da população brasileira vivia, em 1999, em famílias com renda inferior à linha de pobreza, e 14%  em famílias com renda inferior à linha de indigência[11]. Verifica-se na tabela a seguir que entre os pobres há uma sobre-representação de afro-descendentes em todas as faixas de idade.

Tabela 5: Brasil – Composição Racial da Pobreza e da Indigência, 1999 (%)

Em números absolutos são 53 milhões de brasileiros pobres, dos quais 33,7 milhões são afro-descendentes. Há também 22 milhões de indigentes, sendo que 15,1 milhões são afro-descendentes. Os afro-descendentes representam 70% dos 10% mais pobres do país.

Os diferenciais raciais de esperança de vida chegam a atingir 5 a 6 anos a menos de esperança de vida para mulheres e homens afro-descendentes, respectivamente, comparados com a esperança de vida de 71 anos para as mulheres  brancas[12]. A população afro-descendente brasileira tem uma expectativa de vida de 64 anos, 6 anos inferior à da população branca. Estudo recente da Fundação Seade[13] sobre óbitos no município de São Paulo, em 1995, revela que 40,7% das mulheres afro-descendentes morrem antes dos 50 anos.

Da mesma forma, ainda é muito alto o diferencial quanto à mortalidade infantil e de menores de 5 anos entre crianças afro-descendentes e brancas no Brasil. Mulheres afro-descendentes e brancas com o mesmo padrão sócio-econômico apresentam também diferenças na taxa de mortalidade de seus filhos no primeiro ano de vida[14].

Tabela 6 -  Mortalidade infantil segundo a cor da mãe, por mil nascidos vivos - Brasil 

Total: estimativa indireta derivada das informações provenientes das mulheres brancas e negras

Fonte: IBGE, Censos Demográficos, 1980 e 1991; Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 1995; e Tabulações especiais, NEPO/UNICAMP.

De acordo com dados divulgados pelo Ministério do Trabalho (Relação Anual de Informações Sociais – RAIS) de 1997, do total de 241 milhões de vínculos empregatícios, 62,7% eram ocupados por homens. Em média os homens recebem 5,9 salários mínimos, enquanto que as mulheres recebem em média a remuneração de 4,6 salários mínimos. Ressalta ainda que, os salários recebidos pelas mulheres comparativamente àqueles que são recebidos pelos homens, são sempre inferiores, independente do grau de escolaridade ou do setor de atividade em que estejam inseridos. Exemplificando, em 1997, assalariados do sexo masculino com nível superior completo recebiam em média 17,3 salários mínimos. Entre as mulheres, na mesma situação, a média era de 10,1 salários mínimos.

A despeito destas diferenças salariais, cerca de 26% das famílias no Brasil são chefiadas por mulheres, sendo que o maior índice está presente na Região Norte, em sua porção urbana, onde 29,5% das famílias são chefiadas por mulheres.

As estatísticas e informações acima, sobre o Brasil, sua população e as condições das mulheres, foram extraídas do Relatório Oficial do Brasil entregue em 2002 à Organização das Nações Unidas, por força da obrigação assumida quando da ratificação da Convenção da Eliminação de todas as formas de Discriminação contra a Mulher. Consideramos importante a menção a todos esses dados sobre o Brasil na medida em que colaboram na contextualização da violência doméstica contra as mulheres no Brasil.

Para efeitos desse projeto se adotará o conceito de violência doméstica da Convenção para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher (Convenção de Belém do Pará) que foi ratificada pelo Brasil em 1995.

A Convenção define a violência doméstica como a violência física, sexual e psicológica que tenha ocorrido dentro da família ou unidade doméstica ou em qualquer outra relação interpessoal, em que o agressor conviva ou haja convivido no mesmo domicílio que a mulher.

Muitas vezes as mudanças institucionais, alianças e estratégias, no Brasil, são dirigidas à prevenção, punição e erradicação da “violência contra a mulher”, ou seja, têm um objeto mais amplo do que o previsto no balanço. Sempre que possível, procuraremos identificar apenas a parte referente à “violência doméstica” contra as mulheres. Quando não for possível fazer a distinção porque os dados obtidos não o fizeram, faremos constar que os dados se referem à violência contra a mulher de forma geral, ou seja, aquela ocorrida no espaço público e privado e vice-versa.

Na verdade, se o balanço no Brasil fosse se referir unicamente às mudanças institucionais, alianças e estratégias para prevenção, punição e erradicação da “violência doméstica” ficaria extremamente empobrecido e incompleto, pois na maior parte das vezes as leis, os programas, os serviços e as alianças são para prevenção, punição e erradicação da “violência contra a mulher”, compreendida a que ocorre no espaço público e espaço privado. Enfim, considerando a realidade brasileira se faz necessário que o balanço se estenda para alcançar a temática “violência contra a mulher”. E sempre que possível será mencionado que se trata de uma mudança institucional, aliança ou estratégia voltada especificamente para a “violência doméstica”.

Para cumprir com a proposta do trabalho, de realizar um balanço nacional fidedigno sobre violência, em um país de dimensões continentais como o Brasil, tivemos que usar da criatividade e contar com o apoio das ONG´s e órgãos governamentais que trabalham com a temática, distribuídos por todo o território nacional e ainda com os dados disponíveis na Internet.

Elaboramos uma carta (anexa) explicando o projeto, com um questionário que foi enviado para todas as ONG´s que trabalham com o tema que possuíamos endereço/telefone/e-mail para contato.

Infelizmente, recebemos poucas respostas ao questionário o que acabou por prejudicar e atrasar o trabalho. Passamos então, a buscar os dados disponíveis na Internet.

O fato de muitas ONG´s possuírem sites com informações referentes aos trabalhos e projetos que desenvolvem facilitou a coleta de dados, permitindo o acesso a uma noção geral do que está sendo realizado por estas organizações da sociedade civil no combate à violência doméstica contra mulheres.

Os dados governamentais em nível federal também estão disponíveis na Internet, porém, as ações governamentais e legislação em âmbito estadual foram de difícil localização, sendo que boa parte dos dados governamentais foram obtidos por via indireta, através de notícias em sites de ONG´s.

Além do texto geral apontando as mudanças institucionais elaboramos tabelas com a legislação levantada, dados sobre delegacias, conselhos da mulher e ainda algumas tabelas com a descrição de algumas ações e projetos emblemáticos que optamos por descrever de forma mais detalhada vez que nestes houve uma abordagem criativa da temática configurando experiências exitosas que podem ser reproduzidas.      

- PARTE I -

1- Mudanças Normativas:

1.1- Mudanças na Constituição

A Constituição do Brasil de 1988 significou um importante marco para a transição democrática brasileira. Após um período de vinte anos de governos militares, tivemos em 1984 um expressivo movimento nacional por eleições diretas (“Diretas Já”)[15] que, embora não vitorioso, gerou frutos nos anos seguintes, com o nascimento dos plenários, comitês e movimentos pró-participação popular na Constituinte, em todo o Brasil. No início de 1985, surgiu o Projeto Educação Popular Constituinte, houve o lançamento do Movimento Nacional pela Participação Popular na Constituinte e as pessoas passaram a se articular para garantir sua participação naquele processo[16]. Conquista fundamental das diversas organizações envolvidas foram as chamadas “emendas populares”, incluídas no Regimento Interno da Constituinte, cuja proposta deveria ser subscrita por, no mínimo, trinta mil eleitores, em lista organizada por, no mínimo, três entidades associativas, legalmente constituídas[17]. Foram propostas mais de cem emendas populares. O Regimento ainda previa a possibilidade de apresentação de sugestões e audiências públicas.

No plano jurídico nacional, a Constituição de 1988 significou um marco, no tocante aos novos direitos da mulher e a ampliação de sua cidadania, fato esse que se deveu, principalmente, à articulação das próprias mulheres na Assembléia Nacional Constituinte, com a apresentação de emendas populares que garantiram a inclusão dos direitos da mulher, permitindo que o documento constitucional tivesse um perfil mais igualitário.

A Constituição, como documento jurídico e político das cidadãs e cidadãos brasileiros, buscou romper com um sistema legal fortemente discriminatório negativamente, em relação à mulher.

Foi assim, constitucionalizada, como fundamento da República Federativa do Brasil, a dignidade da pessoa humana (não só do homem ou da mulher). E um dos objetivos fundamentais do Brasil é a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Para reforçar ainda mais, a Constituição de 1988 prevê como direito constitucional a igualdade de todos perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, e a igualdade de homens e mulheres em direitos e obrigações.

No tocante ao exercício do trabalho, ficou proibida a diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.

No capítulo que trata da família, mais uma vez foi destacado que os direitos e deveres devem ser exercidos igualmente pelo homem e pela mulher, e o Estado deve criar mecanismos para coibir a violência no âmbito das relações familiares (art. 226, parágrafo 8º). Essa foi a primeira grande mudança na legislação brasileira no que diz respeito à violência doméstica: pela primeira vez, no Brasil, a Constituição Federal diz ser responsabilidade pública criar mecanismos para coibir a violência ocorrida no âmbito da família. Note-se que não se fala em violência doméstica contra a mulher, mas em “violência nas relações familiares”, ou seja, violência contra crianças, adolescentes, idosos, homens ou mulheres, ou seja, inclui-se a violência doméstica contra a mulher, mas não se dá a necessária visibilidade a esse tipo de violência.

Avança-se, mas o enfoque é diluído para a família e todos os seus membros, quando sabemos que é a mulher a principal vítima de violência doméstica dentro da família.

No plano da proteção internacional dos direitos humanos, no qual o Brasil também se insere, uma vez que a própria Constituição estabelece (§ 2º do art. 5º) que os direitos e garantias nela expressos não excluem outros decorrentes do regime e princípios por ela adotados, e dos tratados internacionais de que o Brasil seja parte, temos dois tratados internacionais ratificados pelo Brasil que tratam especificamente dos direitos das mulheres: Convenção da Organização das Nações Unidas sobre Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher, ratificada em 1984 e a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher, ratificada em 1995, que é o que nos interessa mais de perto para efeitos desse balanço, já que inclusive gerou uma condenação em um caso brasileiro (Maria da Penha) na Comissão Interamericana de Direitos Humanos.

A aplicação da Convenção de Belém do Pará como norma interna, no Brasil, enfrenta alguns obstáculos em virtude da discussão jurídica sobre seu “status”, de norma constitucional ou não e também porque não há um sistema judicial desenvolvido para a cobrança da efetividade das normas de cunho mais programático, principalmente daquelas dirigidas à prevenção da violência doméstica contra as mulheres.

A natureza das normas que ingressam no sistema jurídico brasileiro pela porta do § 2º do artigo 5º tem gerado alguma discussão por parte dos estudiosos do Direito Constitucional e do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Apresentam-se pelo menos duas correntes principais. Há aqueles que, a despeito da redação do § 2º do artigo 5^º da CF/88, continuam atribuindo às normas constantes dos tratados internacionais de direitos humanos natureza de norma infraconstitucional[18], e há aqueles que passaram a atribuir a essas mesmas normas o status de norma constitucional[19]. O Supremo Tribunal Federal brasileiro, que é a instância máxima de interpretação da Constituição, entendeu até o presente momento que os tratados internacionais ratificados pelo Brasil ingressam no sistema jurídico como normas inferiores à Constituição.

Porém há aqueles que defenderão que o direito a uma vida livre de violência, e de violência doméstica em particular, previsto na Convenção de Belém do Pará, reveste-se de natureza constitucional, por força do § 2º do artigo 5^º da CF/88, e a sua não-regulamentação, afetando sua efetividade, configura a inconstitucionalidade por omissão dos poderes públicos.

Essa tese é sobremaneira reforçada, na medida em que a própria Constituição Federal de 1988 previu a participação do Estado na erradicação da violência doméstica: